El 24 de
febrero de 2011, como consecuencia de la detonación y explosión de una serie de
explosivos en el campo de tiro de “ El
Palancar” de la Academia de Ingenieros del Ejército de Tierra, en Hoyo de
Manzanares ( Madrid), fallecieron cinco militares y resultaron con heridas
graves otros dos más, cuando realizaban un ejercicio de la fase de preparación
del contingente L/H XVI ( misión internacional en el Líbano).
La prensa (
ver aquí) y demás medios de comunicación, así como las redes sociales, han
difundido recientemente la resolución del Ministro de Defensa que desestimó la
reclamación formulada por los padres y hermano de una de las víctimas, un
Sargento del Ejército de Tierra, en la que reclamaban la responsabilidad
patrimonial de la Administración ( Ministerio de Defensa) por los daños y
perjuicios derivados del fallecimiento de dicho suboficial ( solicitaban
122.000 euros a favor de los padres del difunto y 18.000 euros a favor de un
hermano de éste ).
A mi juicio
( como consecuencia de casos como éste y de otros en el pasado, como los del
amianto en las fragatas de la Armada; los fallecidos en el “Cougar” de Afganistán;
la explosión de un artefacto en el campo de maniobras de la sierra del retín y
otros muchos ) existe una gran confusión por el desconocimiento general del significado
y el alcance de la vía de resarcimiento conocida como responsabilidad
patrimonial de la Administración, alimentada en ocasiones por informaciones de
la prensa no muy precisas, que coadyuvan en ocasiones a crear aún más desconcierto
en el personal militar y de la guardia civil.
Me propongo
reflexionar y explicar en que consiste esto de la “responsabilidad patrimonial” y la cuantificación económica de esta
responsabilidad, dentro del limitado alcance de una simple entrada en éste
blog, para concluir con el caso que nos ocupa ( el de la Academia de
Ingenieros).
La responsabilidad patrimonial de la Administración.
Establece
el artículo 106 de la Constitución, apartado 2º:
“Los particulares, en los términos establecidos por la ley,
tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de
sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Por éste motivo la responsabilidad de la
Administración se regula, en los artículos 121 de la Ley de expropiación
forzosa y en el Capítulo I del Título X, artículo 139 y siguientes de la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo común (LPC), como una responsabilidad directa, no como un simple
sistema de cobertura de los daños causados por los actos ilícitos de los
funcionarios y agentes de los entes públicos, que es como aparece en varios
ordenamientos jurídicos (EEUU, Gran Bretaña, Alemania, Italia ).
Establece el artículo 139 de la LPC:
“Los particulares tendrán derecho a ser
indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión
que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos”.
El sistema se funda en proteger y garantizar el patrimonio de la
víctima, frente a todo daño no buscado, no querido, ni merecido por la persona
afectada, lesionada o fallecida que, sin embargo, resulta de la acción
administrativa.
Quedan incluidos no sólo los daños ilegítimos causados como consecuencia
de una actividad culposa de la Administración ( funcionamiento anormal de un
servicio público), sino también los daños producidos por una actividad lícita (
funcionamiento normal), lo que supone la inclusión de los daños causados
involuntariamente y los resultantes del
riesgo creado por la existencia misma de ciertos servicios.
En base a los conceptos aludidos en párrafos
precedentes, en el ámbito del Ministerio de Defensa, la responsabilidad
patrimonial es reclamada en los casos siguientes:
Daños personales: fallecimientos, lesiones,
incapacidades, inutilidades físicas, secuelas, suicidios etc.
Daños materiales: producidos como
consecuencia de maniobras militares, accidentes de vehículos, buques, aeronaves
y vuelos rasantes.
Daños de diversa índole: destinos forzosos,
incumplimiento
de plazos en todo tipo de expedientes relacionados con los
miembros de las Fuerzas Armadas o Guardia Civil; arrestos y sanciones del
personal militar y de los miembros de la Guardia Civil.
Daños morales: derivados de los anteriores.
El problema de la compatibilidad entre el régimen
general de la responsabilidad patrimonial y el régimen específico contemplado
en la legislación de clases pasivas del Estado.
El caso del Sargento y sus compañeros fallecidos y lesionados en Hoyo de
Manzanares, es similar a otros.
En todos ellos, a los familiares de los fallecidos se les fijó una
pensión extraordinaria del sistema de clases pasivas del Estado; una pensión, que
en éste caso se fijó en 662,26 euros, en catorce pagas, para el padre y otra de
la misma cuantía para la madre.
¿ Son compatibles pensión e indemnización?
El Consejo de Estado ha establecido diversos criterios:
a/ La mera circunstancia de que un militar, o cualquier funcionario
público, sufra una lesión mientras presta un servicio, no resulta suficiente
para apreciar la responsabilidad patrimonial.
b/ Para que concurra, es necesario un “título específico de imputación”, una circunstancia que, al margen
de la producción de la lesión en acto de servicio, permita atribuir a la
Administración el resultado dañoso, lesivo o el fallecimiento.
c/ Aún concurriendo ese título específico de imputación, puede ocurrir
que no se reconozca una indemnización de la Administración, pues se estime
adecuada la reparación con la cuantía de las pensiones de clases pasivas del
Estado ya otorgadas a la victima o sus herederos.
d/ En definitiva, la vía de la responsabilidad patrimonial y las
pensiones extraordinarias de clases pasivas no son siempre incompatibles.
El título de imputación.
En la mayor parte de los casos, interviene la autoridad judicial
competente, una vez se producen los hechos, al objeto de determinar si existe
responsabilidad penal por parte de alguien.
Así ocurrió con el accidente de Hoyo de Manzanares, al instruir
diligencias penales el Juzgado Togado Militar Territorial nº 11 de los de
Madrid, que en auto de 4 de octubre de
2013 archivó las actuaciones al considerar que no se cometió delito alguno.
Entonces, pese al archivo del procedimiento en la vía judicial penal,
¿cabe la existencia de un título de imputación para la Administración Pública?
La respuesta, es afirmativa.
Así fue en el caso de Hoyo de Manzanares y en otros.
Aun siendo el accidente un caso fortuito, según dicha Autoridad
judicial, la resolución del Ministro de Defensa de 13 de julio de 2015, estima
que ello no obsta para que se aprecie la concurrencia de un título especifico
de imputación que permite vincular causalmente el siniestro al funcionamiento
de los servicios públicos.
Según diversos dictámenes del Consejo de Estado, la creación de un
riesgo objetivo en la realización del ejercicio de entrenamiento por parte de
la Administración Militar y, sobre todo, su concreción en la explosión causante
de los daños “constituyen un título de
imputación adecuado para generar la responsabilidad de dicha Administración. Y
ello porque se trató de un riesgo más allá de lo exigible a un militar
profesional durante el desarrollo de un ejercicio de entrenamiento en
territorio nacional en tiempo de paz”.
En definitiva, atendiendo a las circunstancias que coadyuvaron a la
producción del resultado lesivo descritas en la resolución judicial, la
resolución del Ministro de Defensa, antes mencionada, vincula las lesiones y el
fallecimiento de los cinco militares en Hoyo de Manzanares, al funcionamiento
de los servicios públicos, más allá de la producción de los hechos en acto de
servicio.
Es decir, como conclusión, existe un título de imputación a la
Administración Pública ( Ministerio de Defensa) y ésta tiene la obligación de
indemnizar.
Existencia de lesión que no haya sido
objeto de reparación ( indemnización).
Con independencia de cuál sea el sistema
indemnizatorio que se aplique, hay que partir de un principio fundamental
plasmado por el Consejo de Estado, en su Dictamen número 1064/91/407/91/RL, de
fecha 10 de Octubre de 1991, que ha venido aplicando desde esa fecha de manera
continuada.
Dicho Principio es el siguiente:
“En
materia de reparación de perjuicios este Consejo de Estado sigue la doctrina de
que, en el caso de que junto al cauce general previsto en el artículo 40 de la
Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, −hoy artículo 139 de
la LPA−, exista una vía específica de reparación, debe seguirse el procedimiento
especial y no el general, a no ser que la indemnización que resulte de aquél no
restituya íntegramente la lesión sufrida por el interesado.”
Aún concurriendo un título de imputación, es necesario que exista una
lesión en sentido técnico jurídico que no haya sido objeto de reparación o que
ésta no sea suficiente y adecuada a las circunstancias en que se produjeron los
hechos o a las víctimas.
En la mayor parte de los casos en los que el Ministerio de Defensa
deniega las indemnizaciones, es por éste motivo.
Defensa estima que con la percepción de pensiones extraordinarias del
sistema de clases pasivas, unidas a la indemnización del seguro colectivo del
Ministerio de Defensa, las víctimas, sus familiares o herederos están
suficientemente resarcidos.
Esto ocurrió en las reclamaciones de los familiares de los fallecidos en
el caso del helicóptero “Cougar” en Afganistán, o los fallecidos a bordo de la
fragata “Extremadura”, cuando estaban de guardia en la cámara de calderas de la
misma, al reventar el tubo de caída de la misma.
En el caso del fallecido en Hoyo de Manzanares, la resolución
ministerial deniega la reparación con la consiguiente indemnización, al estimar
que con las pensiones extraordinarias de los padres del fallecido y la suma
cobrada del seguro colectivo, se produjo la reparación integral de los daños
irrogados a los padres del Sargento fallecido, “en la medida en que sea posible en términos monetarios”.
Criterios para la reparación integral del daño.
Esto último nos lleva al difícil asunto de determinar la cuantificación
económica, monetaria, de la reparación.
El principio general es que esta debe dejar indemne a la víctima del
daño injusto, debe procurar una reparación integral del detrimento que dicho
daño ha supuesto para su patrimonio, debe restituir éste a su pleno valor
anterior al suceso dañoso, y debe cubrir, por tanto, todos los daños y
perjuicios sufridos en cualquiera de los bienes y derechos (art. 40 y 141 LPC).
No obstante, la determinación de la extensión y alcance de la reparación
se fija por los Tribunales en función de los elementos probatorios aportados; hay
daños de muy difícil probanza donde se imponen casuísticamente presunciones
estimativas y en la valoración de los daños no patrimoniales y morales se
utilizan siempre criterios convencionales.
La reparación integral supone la necesidad de pagar un valor de
reposición o sustitución, y en ningún caso puede rebasarse llegando a un
resultado lucrativo.
La indemnización cubre tanto el daño emergente como el lucro cesante, si
bien en relación con éste existe una especial dificultad de prueba. Esto hace
que el Tribunal realice una ponderación alzada que suele calificarse de "ponderada" o "prudencial".
Hasta la LPC no existía en nuestro ordenamiento precepto alguno que regulara
los criterios para el cálculo de la indemnización, salvo el artículo 134.3 del
Reglamento de expropiación forzosa, que remitía para la valoración, en lo
posible, a los criterios utilizados en la Ley.
Con carácter general, cuando la imputación es por culpa o negligencia,
es decir, por un funcionamiento anormal de los servicios, los Tribunales son
más proclives a aumentar la indemnización y a admitir el lucro cesante. Y
cuando la víctima contribuyó al resultado dañoso y se admite en la relación de
causalidad la concurrencia de causas se disminuye la indemnización en la
proporción debida.
En el caso de daños materiales la prueba de la cuantía o la
determinación de las bases o criterios necesarios para fijarla es decisiva. El
artículo 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, reglamento de los
procedimientos de la Administración Pública en materia de responsabilidad
patrimonial, dispone que en la reclamación se deberán especificar las lesiones
producidas, la relación de causalidad y evaluación económica de la
responsabilidad si fuera posible, acompañando cuantas alegaciones, documentos e
informaciones se estimen oportunos y la proposición de prueba, concretando los
medios de que pretenda valerse el reclamante.
El artículo 9 del mismo Reglamento prevé un período de prueba en el
expediente indemnizatorio que puede referirse tanto a los hechos como a la
propia valoración del daño. Dichos medios de prueba pueden ser cualquiera de
los habituales en la práctica jurídica, pero puede decirse que los dictámenes
de peritos y expertos, la remisión a criterios tributarios, a supuestos
análogos en vía expropiatoria o a los del seguro de vehículos de motor son
elementos a considerar.
Más complicada es la determinación de la reparación en el caso de
lesiones corporales, muerte o daños morales. En relación con estos últimos,
pudiera bastar una condena simbólica, pero ello no suele suceder en la práctica
de nuestros Tribunales, en la que se fijan cuantías estimativas, sin que de ellas
se pueda deducir un criterio rector.
El daño moral aparece con frecuencia mezclado y globalizado junto con
los daños estrictamente patrimoniales. Incluso los Tribunales tratan de
traducir o convertir el daño moral en un criterio de orden patrimonial.
Por lo que respecta a la vida, la dificultad de establecer pautas generales
deriva del hecho de que no es habitual desagregar los conceptos
indemnizatorios, que se suelen fijar muchas veces de manera global, incluyendo
conjuntamente auténticos daños patrimoniales y los más imprecisos daños
morales. Las referencias jurisprudenciales aluden a criterios de la
jurisprudencia civil o penal, mencionándose la situación laboral de la víctima,
su edad, sus circunstancias profesionales y económicas así como sus cargas
familiares. Las indemnizaciones son muy variables, aunque puede decirse que han
aumentado considerablemente en los últimos años.
En relación con las lesiones y secuelas, se indemnizan los gastos de
curación, los salarios no devengados y las secuelas en la medida en que pueden
impedir a la víctima su trabajo habitual y sus obligaciones familiares.
Se utilizan también fórmulas
concretas para llegar a una cifra global como la capitalización al interés
legal de la diferencia entre los ingresos anuales que resulte de restar al
salario de la víctima la pensión concedida por la Seguridad Social; pensión
compatible, como regla general, con la indemnización debida en vía de
responsabilidad. Otra técnica es calcular dicha diferencia anual y
multiplicarla por el número de años que le quedaran a la víctima para
jubilarse.
También se ha intentado fijar un baremo concreto como los que existen en
el ámbito de la Seguridad Social o las tablas indemnizatorias que se aplican a
las compañías de seguros.
Una STS de 21 de abril de 1998 señala que la aplicación de las reglas de
tasación legal de los daños corporales contenidas en el anexo de la Ley sobre
responsabilidad civil y seguro de vehículos de motor es orientativa, por no ser
directamente aplicables a los supuestos de responsabilidad de la
Administración, si bien conviene poner de manifiesto que se trata de un
instrumento cuya utilización está muy extendida en la Administración, dado su
carácter práctico y objetivo, acorde con lo establecido en el referido artículo
141.2 de la LPC.
La indemnización es en dinero y, normalmente, consiste en una cantidad
fija, aunque el artículo 141.4 de la LPC dispone que “la indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en
especie o ser abonada mediante pagos periódicos cuando resulte más adecuado
para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que
exista acuerdo con el interesado”.
En los supuestos de desfase temporal entre la fecha de la lesión y la de
la sentencia condenatoria, la solución tradicional es la condena al pago de
intereses sobre la cantidad que supone la indemnización. Pero, partiendo de que
se trata de una deuda de valor y no de cantidad, cabía apuntar a la retasación
en el seno del propio proceso. El artículo 141.3 de la LPC determina que “la cuantía de la indemnización se calculará
con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio
de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de
responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo fijado por el
Instituto Nacional de Estadística, y los intereses que procedan por la demora
en el pago de la indemnización, los cuales se exigirán con arreglo a lo
establecido en la Ley General Presupuestaria”.
Conclusión sobre el caso de la Academia de
Ingenieros.
A mi juicio, en éste caso, conforme a la propuesta de resolución del
instructor del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial
incoado en el propio Ministerio de Defensa, y el informe favorable de la
Intervención general del Ministerio, las pensiones extraordinarias de los
padres y la suma abonada por el seguro colectivo, son insuficientes en
consideración a las circunstancias en las que los hechos se produjeron, la
gravedad del accidente y la juventud del Sargento fallecido (el instructor
proponía indemnizar a cada progenitor con 45.000 euros y al hermano del
fallecido con 6.000 euros).
Creo que en la vía judicial contencioso administrativa, se podrá obtener
una indemnización que haga justicia a los perjuicios morales y afectivos
sufridos por los padres del fallecido, pese a que sean estos irreparables en
términos económicos.
Efectivamente más vale morir en Líbano que en Madrid (ver aquí). Si
hubiesen fallecido en dicha misión internacional, para la que se preparaban,
las familias de los fallecidos hubiesen percibido 140.000 euros, compatibles
con pensiones y seguros ( ver aquí, página DIAPER).
Ojalá obtengan los familiares de los fallecidos el resarcimiento que,
sin duda, merecen.
scasagu1955@gmail.com
@scasagu
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