El pasado día 9 de julio la Dirección General de la Guardia Civil publicó una nota de prensa, en la que decía haber abierto una información reservada para “determinar el alcance de la información publicada en distintos medios de comunicación y en redes sociales”, pues “el guardia civil Juan Antonio Delgado Ramos podría haber participado en la elaboración del programa electoral de un partido político en materia de seguridad ciudadana, así como su supuesta inclusión en la lista de candidatos que propone el citado partido político a las próximas elecciones generales”.
La misma nota aclara que “Juan Antonio Delgado es miembro en activo del Cuerpo y ejerce como portavoz de la Asociación Unificada de la Guardia Civil”.
Concluye manifestando que “de comprobarse por la información reservada la veracidad de estos hechos, podría existir la conculcación del deber de neutralidad e imparcialidad recogido en la Ley 11/2007 de Derechos y Deberes de los miembros de la Guardia Civil, en cuyo artículo 18 se les impone la prohibición de afiliarse a partidos políticos y realizar actividades políticas. Asimismo, esto se refrenda en el artículo 7.2 de la Ley de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil que considera falta muy grave la violación de la neutralidad o independencia política en el desarrollo de la actuación profesional, e igualmente muy grave la promoción o pertenencia a partidos políticos, así como el desarrollo de actividades políticas, en el 7.3.”.
Hace muy pocos días y cuando esta entrada estaba prácticamente concluida, Jorge Bravo, presidente de la asociación unificada de militares españoles, publica un interesante artículo " los ciudadanos militares y su opinión política" (ver aquí), sobre el principio de neutralidad política de los militares.
Esta importante cuestión, unida a la proximidad de los procesos electorales en Cataluña y de elecciones generales en toda España, me lleva a reflexionar sobre el alcance actual de los deberes de neutralidad e imparcialidad exigidos a los miembros de las Fuerzas Armadas y Guardia Civil, en relación con el derecho al ejercicio del derecho de sufragio pasivo (la participación en un proceso electoral como “elegibles” para un cargo de representación política), así como la posible colaboración de militares o guardias civiles con los distintos partidos políticos, grupos parlamentarios, asociaciones o fundaciones políticas, para la elaboración de programas electorales, informes o cualquier otra forma de expresión política partidista.
Lo que establecen las leyes disciplinarias y de derechos y deberes.
Aunque sabemos lo que prohíben las leyes, haremos un rápido repaso.
Estas prohibiciones no emanan exclusivamente de la normativa específica de las FAS o de la Guardia Civil, sino que la propia Ley Orgánica 5/85, de 16 de junio, de Régimen Electoral General, prohíbe en su artículo 52 a todo miembro en activo de las Fuerzas Armadas “[...] difundir propaganda electoral o llevar a cabo otras actividades de campaña electoral”.
Como importantísimo colofón final de esta normativa, las leyes disciplinarias son tajantes.
Como falta grave, artículo 8, apartado 21 bis, “efectuar con publicidad manifestaciones o expresar opiniones que supongan infracción del deber de neutralidad política o sindical, pronunciándose o efectuando propaganda o favor o en contra de partidos políticos o sindicatos o de sus candidatos”.
Esta intrincada regulación disciplinaria y de derechos y obligaciones de las Fuerzas armadas, plantea muchos interrogantes.
El caso del guardia D. Juan Antonio Delgado. Si volvemos un momento al caso del guardia D. Juan Antonio Delgado, sobre el que recomiendo la lectura del post del blog de Acuña Abogados (aquí), éste nos plantea dos cuestiones:
a/ Si la participación en la elaboración del programa político electoral de un partido político, en éste caso en materia de seguridad ciudadana, por un guardia civil, pero que podría ser en materia de defensa o de fuerzas armadas, para las componentes de estas, es o no falta disciplinaria.
Me parece un dislate que así lo fuese.
Creo que la actividad política sancionable, ha de ser pública, haciendo ostentación el autor de la falta disciplinaria de su condición de guardia civil o de militar, y si no se dan estas circunstancias la conducta, a mi juicio, sería impune. En éste caso fue el propio partido político quién difundió la noticia en redes sociales, no el guardia civil implicado.
La colaboración particular, privada, no pública, de militares y guardias civiles con partidos políticos en la elaboración de programas electorales, como así me parece ha ocurrido con el guardia antes mencionado, o con los grupos parlamentarios durante la tramitación de proyectos legislativos en el parlamento, en materias propias del ejercicio de sus profesiones en el sector público, es relativamente frecuente y no atenta contra el deber de neutralidad política, al no darse la característica mencionada de la publicidad propiciada por el propio guardia civil o militar colaborador.
Caso contrario, como subraya Acuña Abogados, “resultarían sancionables todas las actividades de miembros del Cuerpo que se reúnen con representantes de formaciones políticas para trasladarles las inquietudes y necesidades propias de su colectivo y con la intención de que sean recogidas en sus programas”.
Dicho de otro modo, militares y guardias civiles, de todos los empleos, colaboran diariamente, de forma privada y discreta, sin hacer ostentación pública de su condición de militar o guardia civil, con partidos y grupos políticos sin que esta conducta sea punible.
Esta cuestión, llevada al extremo, nos llevaría a plantearnos la conveniencia o no de que determinados proyectos legislativos del Gobierno, sobre los que existe gran controversia política, deban ser informados o no, como actualmente ocurre, por los cuarteles generales de los Ejércitos y la Armada, o la propia Dirección general de la Guardia Civil, al expresar una opinión institucional que pudiera chocar frontalmente con la debida neutralidad política, en asuntos de gran controversia entre los distintos partidos, al defender estos posiciones muy divergentes.
b/ Si la presencia de un militar o guardia civil en activo en una lista no oficial, ni proclamada públicamente, de candidatos para un proceso electoral, resulta sancionable.
Esto nos lleva a la configuración legal del derecho de sufragio pasivo para militares y guardias civiles.
El artículo 15.2 de la Ley citada de derechos y obligaciones de los miembros de las Fuerzas Armadas, establece que “los militares se encuentran incursos entre las causas de inelegibilidad que impiden el ejercicio del derecho de sufragio pasivo. Para ejercer este derecho deberán solicitar el pase a la situación administrativa prevista, a estos efectos, en la Ley de la carrera militar”.
Tradicionalmente se ha considerado incompatible la condición de militar con la de cargo elegible o electo, cuestión que en sí misma no conlleva excesivas controversias, dada la evidente imposibilidad de mantener en ese caso la neutralidad política.
El artículo 70 de la Constitución, establece como inelegibles e incompatibles para ser diputado o senador, a los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo. ( En idéntico sentido el art. 6, apartado i/ de la Ley Orgánica 5/1985 de régimen electoral general ).
La clave se encuentra en la palabra “en activo”.
Se deduce que en cualquier otra situación administrativa no existe tal incompatibilidad.
Ahora ya no es necesario pasar a “retiro”, como exigía el Real Decreto Ley 10/1977 de 8 de febrero (sin que pudiera volver al servicio activo); o a “excedencia voluntaria”, como obligaba la Ley 17/1989 de 19 de julio, reguladora del personal militar profesional o la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen de Personal de la Guardia Civil (modificada por Ley 46/2007 de 13 de diciembre).
En la actualidad, el artículo 109.1. d) de la Ley 39/2007 de la Carrera Militar establece que se encontrarán en situación administrativa de servicios especiales los militares que sean designados como candidatos a elecciones para órganos representativos públicos en ejercicio del derecho de sufragio pasivo o resulten elegidos en las mismas. En el mismo sentido, el artículo 89.1.i. de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, del régimen de personal de la Guardia Civil.
En esta situación (servicios especiales), tal y como establecen dichos preceptos:
1. El tiempo será computable a efectos de tiempo de servicios, trienios y derechos pasivos.
Era excesivo que un servidor del Estado y al servicio del mismo tras ejercer su derecho de sufragio pasivo, no devengara esos derechos, como ocurría con la legislación anterior. No computar el tiempo a efectos de servicios suponía una restricción del ejercicio del derecho de sufragio pasivo, siendo más garantista la regulación actual.
2. Se puede ascender, cumplidas las condiciones de ascenso establecidas en las leyes mencionadas.
3. Durante el tiempo de permanencia en dicha situación de servicios especiales, la condición de militar profesional o guardia civil estará en suspenso y, en consecuencia, se dejará de estar sujeto a los regímenes generales de derechos y obligaciones de militares y guardias civiles, así como a las leyes penales y disciplinarias castrenses y de la guardia civil.
Si volvemos a la cuestión de la inclusión en una candidatura, aún no proclamada oficialmente, de un guardia civil o un militar en activo, difundida públicamente por el propio partido político, creo que no resulta disciplinariamente punible.
Apunto dos razones:
a/ La inclusión en la candidatura es una mera previsión interna del partido político de que se trate, pues la candidatura no es oficial al no estar proclamada públicamente, momento en el cual el militar o guardia civil debe pasar a servicios especiales.
A éste respecto la mencionada regulación disciplinaria de la falta grave en la Ley Orgánica 8/2014 para las Fuerzas Armadas, me parece certera pues sanciona la aceptación de una candidatura por el infractor, sin haber solicitado previamente el pase a la situación prevista legalmente ( servicios especiales). Es decir, la mera inclusión en una lista previa, sin que se acredite la aceptación de la misma por el interesado, como podría ser el caso del guardia mencionado, no sería punible.
b/ Si guardias civiles y militares tienen permitida -a través de la situación de servicios especiales- la concurrencia a los procesos electorales, la colaboración de estos con los partidos que pretenden incluirles en sus candidaturas, con asistencia a reuniones, conversaciones, negociaciones, previas, no públicas, ni haciendo ostentación pública de la condición de guardia civil o militar, según mi parecer es disciplinariamente impune. Esta actividad política previa a la inclusión en una candidatura, siempre que no sea pública, no es sancionable, al no vulnerar la neutralidad política.
Conclusiones:
Como conclusión general, debe decirse que los militares son tan ciudadanos como el resto de las personas de la sociedad en que viven y trabajan, y que como tales son titulares de todos los derechos fundamentales que la Constitución recoge. Partiendo de aquí, y reconociendo que los derechos no son absolutos, debe tenerse en cuenta que a los militares también debe aplicarse el principio, recogido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de que la limitación deberá ser la mínima de las posibles.
Si creo conveniente dejar constancia aquí de cual es la razón de que se restrinja el derecho a los militares a la participación política.
Como puso de relieve Fernando Flores, en su blog “alrevés yalderecho” (aquí), si leemos el discurso que el General Gutiérrez Mellado pronunció en la Capitanía General de Sevilla, en febrero de 1977, entenderemos que tras esa limitación estaba (y está) el principio de la unión real y efectiva del ejército, así como su neutralidad.
Una unión, en palabras del general, basada:
“en el compañerismo dentro de la jerarquía, para que nuestros Ejércitos constituyan un bloque compacto.
Bloque que ha de ser invulnerable a cualquier intento de desunión, sea cual fuere el señuelo que se nos agite, bien de tipo religioso, social o político… Una unión que, además, exige “la obligada neutralidad de los Ejércitos ante las opciones políticas temporales de gobierno, [Ejércitos] que respeten la legalidad y admitan los principios fundamentales de soberanía, unidad, integridad, seguridad de la Patria y libertad de sus ciudadanos”.
En consecuencia, concluía Gutiérrez Mellado, quien particularmente desee dedicarse a la política, debe apartarse del servicio militar.
Ponía de relieve Fernando Flores, que el planteamiento es más que comprensible. Los estudiosos han contado en España 105 asonadas militares entre 1814 y 1981. Es decir, en nuestra historia está más que constatada la utilización del ejército como instrumento para llegar a poder. Ese argumento, junto al golpe de 1936, a la dictadura franquista y al hecho cierto de que no pocos militares en activo en 1977 tenían la tentación de afiliarse a partidos políticos no caracterizados por sus principios democráticos, llevaron a Gutiérrez Mellado (al Gobierno de Suárez del que formaba parte) a exigir mediante Decreto Ley que para hacerlo, primero abandonasen el servicio activo.
En España, con el advenimiento de la democracia se optó expresamente por la suma de los conceptos de neutralidad como restricción o abstención y como imparcialidad. Es decir, se ha venido considerando que la restricción de determinados derechos de opinión a militares y guardias civiles, es tanto como conseguir la imparcialidad en su actividad como funcionarios y, con ello, un mayor sometimiento a la idea de disciplina.
Decía Fernando Flores que han pasado treinta y seis años desde que se aprobó la Constitución y es obligatorio preguntarnos si la finalidad de algunas de estas restricciones (cuando se trata de participación política no proselitista, como votar en unas primarias, o afiliarse a un partido político) sigue teniendo una justificación tan potente como para considerarla proporcionada a la intromisión que supone en los derechos fundamentales de los militares, y si esas limitaciones favorecen su relación natural con una sociedad democrática.
A mi juicio, debe llegarse a la neutralidad política como imparcialidad, superando el criterio de neutralidad como restricción o abstención, manteniendo tan sólo las limitaciones a los derechos y libertades que sean indispensables para el mantenimiento de la neutralidad frente a las órdenes, es decir, para lograr que no se resienta la disciplina, esencial en las Fuerzas Armadas y Guardia Civil.
Como puso de manifiesto el maestro Manuel Ramírez, catedrático de Derecho Constitucional en mi querida facultad de Derecho de Zaragoza, la evolución y la consolidación del ordenamiento democrático y de la propia percepción social sobre la eliminación del peligro de una intervención militar directa en la política nacional, junto con la educación en el ordenamiento constitucional recibida en las últimas generaciones de oficiales y suboficiales, son los elementos que hacen que se haya venido produciendo una lenta, pero imparable evolución, en la cual se viene a considerar que la absoluta abstención es propia de las Fuerzas Armadas en su conjunto, como institución, que siempre debe existir por su sometimiento a las autoridades constitucionales.
Esto significa, que la neutralidad como abstención, debe aplicarse a la institución y no a cada militar o guardia civil, en su condición de ciudadano, a quienes sólo deben restringirse los derechos en cuanto puedan afectar a la disciplina, pero sólo en la medida necesaria y, en consecuencia, acercarse en lo demás su régimen jurídico al del resto de funcionarios públicos.
Aún así, creo, con Fernando Flores, que el debate riguroso y no sectario sobre estos temas (nuestro ejército, los militares, su realidad, su encaje constitucional, sus derechos) trasciende su repercusión inmediata, afecta al sistema democrático y al tipo de sociedad que queremos, y es por eso que deben ser tratados públicamente.
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