Es frecuente que en mi bandeja de correo electrónico tenga algunos mensajes con interrogantes sobre distintos aspectos del llamado “conducto reglamentario” o “cauce regular”, expresiones estas de análogo significado.
Así que con la única intención de dar algunas ideas, lo más claras posibles, sobre esta institución que goza de gran arraigo en los ejércitos y guardia civil, me he animado a escribir esta entrada.
El Diccionario de la Real Academia Española define el conducto, dentro de una de sus acepciones, como el medio o vía que se sigue en algún negocio; mientras que por reglamentario, se entiende todo aquello preceptuado y exigido por alguna disposición obligatoria. Así pues, podría decirse que es una vía procedimental, en el seno de las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil, que debe ser utilizada en las peticiones, instancias, solicitudes, quejas o recursos cursados, siempre que sea exigido por una norma obligatoria.
Suele confundirse el “conducto” con el “destinatario” del escrito correspondiente; el destinatario debe ser la autoridad competente, si bien ese escrito debe cursarse a través del jefe superior inmediato, quién deberá remitirlo al destinatario (eso es la tramitación “por conducto” reglamentario o regular).
El conducto reglamentario podría tener varios propósitos: uno meramente informativo, para que los jefes tengan conocimiento de las impresiones, inquietudes, intenciones y propuestas que formulan sus subordinados; otro resolutivo, ya que en ciertas ocasiones, instancias que se dirigen a órganos o autoridades no competentes, podrían ser resueltas por el propio jefe, en el caso de que éste fuera competente; y, por último, podría existir un propósito de ordenación del procedimiento, toda vez que puede darse el caso de que se hayan dictado instrucciones por la autoridad competente, en relación a determinadas pretensiones, para que el jefe de cada órgano revise los requisitos mínimos que deben de darse en cada solicitud para poder ejercerse una pretensión concreta.
La obligación de formular peticiones o reclamaciones por conducto reglamentario viene impuesta en las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas (Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero), en adelante RROO.
Establecen en su artículo 28 que “Para asuntos del servicio se relacionará con superiores y subordinados por conducto regular según la estructura jerárquica de las Fuerzas Armadas, que será el conducto reglamentario, salvo en los casos que esté establecido uno específico para dirigirse al órgano competente para resolver» y, en el 38 que: “Si tuviera alguna queja o reclamación sobre asuntos del servicio que pudieran afectar o perjudicar sus intereses, lo pondrá en conocimiento de sus superiores, haciéndolo de buen modo y por el conducto reglamentario. Todo ello sin perjuicio de ejercitar los derechos o acciones que legalmente le correspondan”.
Y surge aquí una de las dudas más importantes de cuantas consultas he recibido sobre este asunto: ¿Qué debe entenderse por “asuntos del servicio” a los efectos del mencionado artículo 38?
Pues cabe todo, o casi todo. En éste concepto jurídico indeterminado cabria incluir los asuntos relativos a la justicia, disciplina, la orgánica, medios de equipo y material, instrucción y formación militar, como describía el derogado artículo 205 de las anteriores Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas (Ley de 1978) y la Instrucción 167/1999, de 24 de junio, de la Subsecretaría de Defensa, dictada para adecuar la actividad administrativa del departamento a los principios de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del procedimiento administrativo, sin vigencia en la actualidad.
La Sala Quinta, de lo Militar, del Tribunal Supremo tampoco nos ayuda mucho, pues el concepto del servicio, a estos efectos, sigue siendo poco preciso. Como muestra sólo citaré la STS de 11 de marzo de 2003 que establece de manera ambigua que “por asuntos del servicio debería entenderse en el sentido genérico del conjunto de actos que incumbe realizar a las FAS para el cumplimiento de la misión que constitucionalmente le ha sido confiada”. Es decir, casi todo sería “acto de servicio”.
La jurisprudencia de esta Sala, por el contrario, en sentencias sobre recursos contenciosos disciplinarios interpuestos contra la imposición de sanciones por la comisión faltas que sancionan el incumplimiento de la obligación de tramitar por conducto reglamentario, ha establecido importantes aportaciones interpretativas acerca de la naturaleza del conducto reglamentario o cauce regular.
Establece que el fundamento del mismo reside en la necesidad de que los sucesivos mandos conozcan de la queja o reclamación dirigida al superior común, como exigencia de la disciplina y jerarquización.
Así, en la Sentencia de 21 de Octubre de 1.998, dijo que "lo importante es que se sustrajo al conocimiento de sus mandos inmediatos el hecho de la reclamación y en este punto, esencial a los efectos de la sanción impuesta y falta tipificada ...".
En términos similares la Sentencia de la misma Sala de 10 de Marzo de 1.995 al concluir que "de cuanto se acaba de exponer, cabe afirmar que para la apreciación de la falta objeto de nuestro análisis se requiere, no sólo realizar la acción descrita en el art. 7.14 de la Ley Disciplinaria, sino que además dicho comportamiento se haga con la intención deliberada de que los superiores no tengan conocimiento de los hechos que se participan".
Es decir para la consumación de la falta disciplinaria es exigible un ánimo tendencial doloso dirigido a la ocultación de tales reclamaciones a los mandos intermedios. Sin dicho dolo no hay falta disciplinaria.
Esta matización adquiere especial relevancia, pues ello nos permite distinguir entre dos acciones: una que, de producirse, daría lugar sin ningún género de duda a la existencia de la falta referenciada, cuando de manera efectiva se cursa una petición, reclamación o queja relacionada con el servicio con la intención de que los mandos directos y sucesivos no lleguen a tener conocimiento de su contenido y, otra que carece de entidad para ser calificada de infracción disciplinaria, esto es, cuando dicha petición o reclamación es cursada por otro conducto pero de manera que los mandos directos y sucesivos tienen perfecto conocimiento de su contenido (Ver SSTS, Sala 5ª de 8 de Mayo de 1.995 y de 10 de Mayo de 2.004).
Si volvemos a las disposiciones vigentes sobre el conducto reglamentario la frase contenida en el artículo 28 (RROO) mencionado “según la estructura jerárquica de las Fuerzas Armadas”, no es afortunada.
Creo que el conducto regular no se encauza en dicha estructura jerárquica, determinada por los diversos escalones militares de las correspondientes escalas, es decir, por los empleos militares (Capitán, Comandante, Teniente Coronel...), sino por la estructura orgánica de las Unidades.
Pero además, según la frase enunciada, el conducto regular quedaría circunscrito únicamente a las Fuerzas Armadas y no a toda la Administración Militar ¿qué pasaría con el resto de organismos militares que no son Fuerzas Armadas y con la Guardia Civil?
De otra parte, el párrafo final del mencionado artículo 28 (RROO) excluye la tramitación por conducto reglamentario, cuando estuviera establecido un cauce específico para dirigirse al órgano competente para resolver.
Con éste fundamento, los supuestos por los cuales un militar puede obviar la exigencia del conducto reglamentario son varios.
En primer lugar, la denuncia militar,regulada en los art. 134 a 140 de la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar; preceptos que dan opción de presentar la denuncia tanto ante el Juez Togado, como ante el Fiscal Jurídico Militar, e incluso ante la autoridad militar oportuna, sin exigencia alguna del conducto reglamentario.
En segundo lugar, cualquier escrito que no verse sobre asuntos del servicio está eximido de seguir el cauce regular.
En la práctica, es muy complicado que se produzca, pues la mayoría de las instancias tienen algo que ver con el servicio, por lo que en principio deberían de seguir el cauce regular oportuno.
En tercer lugar, las novedades reguladas en el artículo 37 de las vigentes RR.OO, que dispone: "Si observara alguna novedad o tuviera noticia de cualquier irregularidad que pudiera afectar al buen funcionamiento de su unidad, intentará remediarlo y lo pondrá en conocimiento de sus superiores mediante parte verbal o escrito, según la urgencia e importancia del hecho"; dicho precepto no establece la obligación de poner en conocimiento del superior jerárquico inmediato dicha novedad, sólo exige que se comunique a los superiores, pudiendo ser éstos cualquiera de ellos.
En cualquiera de éstos tres supuestos, la omisión del conducto reglamentario no sería constitutiva de falta disciplinaria, ya que dicha actuación no reúne los requisitos exigidos en el tipo sancionador.
Ley Orgánica 8/2014, de régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas, admite que se de parte directamente a la autoridad o mando con competencia para sancionar, sin conducto reglamentario alguno.
El artículo 42 dice:
“Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 30, todo militar que observe o tenga conocimiento de un hecho o conducta que constituya infracción disciplinaria y no tenga competencia sancionadora, formulará directa e inmediatamente parte disciplinario a quien la tenga para sancionar la falta u ordenar la instrucción del oportuno expediente disciplinario, informando de tal circunstancia a su inmediato superior”.
Cuando establece que “directa” e “inmediatamente”, lo hace en contraposición al conducto reglamentario que preveía el derogado artículo 45 de la Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de 1998, ya derogada, si bien con la obligación de informar al inmediato superior.
Así por ejemplo en un caso frecuente como el del soldado o sargento que quiere dar parte de su capitán por falta grave, podrían hacerlo directamente al General competente e informar a su jefe directo (del cabo o el teniente) de que han dado parte del capitán. El capitán sabría que se ha dado parte de él, pero no pasaría el parte por sus manos ni por las de ninguno de los superiores inmediatos.
Otra excepción a la tramitación por conducto reglamentario, es la de los recursos de alzada disciplinarios.
El artículo 76 de la derogada Ley disciplinaria 8/1998, de 2 de diciembre, obligaba a dirigir el recurso por “conducto reglamentario” a la autoridad o mando superior al que impuso la sanción.
Nada de esto dicen los artículos 69 y concordantes de la Ley Orgánica 8/2014, de régimen disciplinario vigente, que adoptó parcialmente la misma solución que la establecida para el recurso de alzada frente a sanciones disciplinarias por la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil, cuyo artículo 76.1 dispone que los recursos de alzada y de reposición se dirigirán a la autoridad competente para resolverlo, bien de manera directa o a través de la unidad en la que preste sus servicios o en la que esté encuadrado administrativamente el interesado (ver la magnifica entrada sobre éste asunto en el blog de Acuña Abogados).
No quiero concluir esta entrada sin referirme al desaguisado jurídico, provocado por la colisión entre la regulación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo común, de aplicación a todas las Administraciones Públicas incluido el Ministerio de Defensa, con las Reales Ordenanzas.
Esta ley del procedimiento administrativo regulaba (art. 38.4) los sitios y lugares en donde los ciudadanos podían presentar sus escritos, solicitudes e instancias, sin que se hiciera mención al conducto reglamentario o a cualquier otro tipo de restricción, para militares y guardias civiles, a la hora de presentar escritos, por lo que entraba en colisión con las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, que obligan a seguir el conducto reglamentario, siendo esta norma un Real Decreto de rango inferior a la mencionada Ley de Procedimiento Administrativo.
Convivimos en esta situación de inseguridad jurídica hasta la promulgación y entrada en vigor de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las FFAA cuyo artículo 28 menciona el conducto regular al reconocer que el militar podrá plantear iniciativas y quejas relativas al régimen de personal y a las condiciones de vida, “sin perjuicio del mantenimiento del conducto regular” y del ejercicio de los derechos y acciones que legalmente corresponden a los miembros de las Fuerzas Armadas.
En desarrollo de éste precepto, el Real Decreto 176/2014, de 21 de marzo reguló el procedimiento para la tramitación de iniciativas y quejas relativas al régimen de personal y a las condiciones de vida que puede plantear el militar. El artículo 11 establece la obligación de presentar sus quejas por el “conducto regular” en la estructura jerárquica de las Fuerzas Armadas y haciéndolo de buen modo, verbalmente o por escrito, siguiendo la misma locución que la empleada por el artículo 38 de las Reales Ordenanzas.
En definitiva existe mucha confusión y distintas interpretaciones acerca del llamado “cauce regular” o “la tramitación por conducto reglamentario”, provocada por la falta de armonización, cuando no abierta contradicción, entre la mencionada Ley Orgánica de Derechos y Deberes y las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas. No existe un reglamento específico militar de carácter procesal que establezca especialidades respecto al procedimiento general de las Leyes 39 y 40 de 2015, de 1 de octubre, reguladoras del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
Sin embargo, lo más importante es que me parece una institución (la del cauce regular o reglamentario) que limita de forma grave el libre ejercicio del derecho del personal militar profesional y de la guardia civil a presentar sus iniciativas, quejas o peticiones conforme a la normativa común establecida para todos los ciudadanos en las leyes vigentes de procedimiento administrativo, sin que pueda servir de justificación, como ha establecido la jurisprudencia de la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo, que sea una exigencia de la disciplina y la jerarquización cuando estamos en plena era digital y el uso de medios telemáticos es regla general en la relación entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos y, además, las relaciones entre militares están fundadas en una disciplina por el convencimiento, en la que no cabe este tipo de limitaciones de derechos.
Santiago Casajús Aguado.
Coronel Auditor (retirado).
@scasagu en twitter.
La toga castrense página en facebook.
