Arresto, proporcionalidad y motivación.

¿Qué significado tiene el principio de proporcionalidad en la imposición de las sanciones previstas en el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas y en el de la Guardia Civil? ¿Es aplicable al arresto en las faltas leves?

La proporcionalidad y su consecuencia, la individualización al caso concreto, es aplicable a todo tipo de faltas, leves, graves y muy graves, que prevén distintas sanciones según la gravedad y entidad de las mismas (artículo 11 de la Ley Orgánica 8/2014, de 4 de diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, en adelante “Ley”, y también en la correlativa del mismo régimen aplicable a la Guardia Civil, Ley Orgánica 12/2007).

La Ley en el apartado 1º del artículo 22 establece los criterios de graduación de las sanciones, del modo siguiente:  “La imposición de las sanciones disciplinarias se individualizará conforme al principio de proporcionalidad, guardando la debida adecuación con la entidad y circunstancias de la infracción, las que correspondan a los responsables, la forma y grado de culpabilidad del infractor y los factores que afecten o puedan afectar a la disciplina y al interés del servicio, así como la reiteración de la conducta sancionable, siempre que no se hayan tenido en cuenta por la ley al describir la infracción disciplinaria, ni sean de tal manera inherentes a la falta que sin la concurrencia de ellos no podría cometerse”.

Pero..¿de que estamos hablando?

La Sala de lo militar del Tribunal Supremo, en muchas sentencias relativas al consumo con habitualidad de drogas tóxicas o estupefacientes, sancionadas algunas de ellas con la más grave de las sanciones, la separación del servicio, ha elaborado un cuerpo doctrinal que podemos sintetizar del modo siguiente:

La proporcionalidad significa que debe existir una correspondencia entre los hechos que definen la conducta del presunto autor de la falta y las sanciones legalmente establecidas para la misma, una armonía o adecuación objetiva, en suma, entre la infracción y la sanción. 
En otras palabras, no matar moscas a cañonazos. No se puede, sistemáticamente, imponer siempre las sanciones más graves. 
Recordemos que para las faltas leves, además del arresto de 1 a 14 días, pueden imponerse la reprensión, la privación de salida de 1 a 8 días y la sanción económica de 1 a 7 días.

El legislador, establece dos cosas fundamentales: cuales son las sanciones que pueden imponerse a los distintos tipos de infracciones según la gravedad de las mismas (artículo 11 de la Ley), y unos criterios complementarios para mensurar y establecer el porque de una determinada sanción y no otra (artículo 22 de la Ley).

Estos criterios constituyen lo que la Jurisprudencia y los juristas han llamado “individualización de la sanción”, que no es más que la “singularización” del caso con la especificación de las circunstancias que concurran, ajustando la sanción ya valorada -según criterio de proporcionalidad- al caso particularizado.

Esto significa que incumbe a la Administración sancionadora (o lo que es lo mismo, a todos los mandos con potestad disciplinaria según la Ley) el deber de llevar de individualizar la respuesta disciplinaria, según la falta de que se trate (antijuridicidad del hecho), de las circunstancias del autor de la infracción y del interés del servicio. Debe tomar en consideración el conjunto de factores objetivos y subjetivos concurrentes en el caso, que lleven a compensar la ilicitud disciplinaria de la conducta, con la sanción disciplinaria más justa y acorde a la misma, cuando la sanción sea graduable.

El mando que resuelve, debe elegir la sanción que considere más adecuada de entre las previstas.

No se cumple con la elección de una cualquiera cuya imposición es posible en términos abstractos, sino con la que más se ajusta al caso según las reglas para compensar la gravedad del hecho (la antijuridicidad material), luego  las circunstancias del autor, esto es su culpabilidad, y finalmente la repercusión de la falta sobre el interés del servicio, según dispone al respecto en el artículo 22, apartado 1 de la Ley.

Ante ciertos argumentos contenidos en las resoluciones sancionadoras recurridas, la Sala mantuvo firmemente que no podían tomarse en consideración a estos efectos, criterios de carácter tan general como el estimar que el consumo de drogas, en sí mismo, era significativo de la “inadecuación mental del afectado a los sacrificios de la vida militar”, o/y que los supuestos de reiteración determinaban, en todo caso, “la ineptitud del responsable para continuar en la misma”, porque, sin despreciar dichas consideraciones, dice la Sala, “lo cierto es que por su generalidad contradicen lo expresado por el Legislador, que ha establecido para estos comportamientos un elenco diferente de sanciones. Y es que dicha decisión legislativa no puede ser modificada, por vía de interpretación aplicativa, reconvirtiendo la pluralidad sancionadora en la aplicación generalizada de la sanción más grave, dejando las demás totalmente vacías de contenido".

Es decir, nada de consideraciones o justificaciones generalistas como las anteriores, dejando sin contenido el elenco de sanciones previsto para esa falta muy grave.

La reciente sentencia de 11.10.2016, refiriéndose al deber de motivación, dice que son insuficientes las argumentaciones genéricas y abstractas, que no pasan de ser meras fórmulas de estilo polivalentes o estandarizadas, que no se ajustan a la casuística de cada caso, y por consiguiente no válidas para tener cumplido el juicio de proporcionalidad individualizada.

Además, y esto es muy importante, por lo que luego diremos del arresto, exige, en los casos en que la sanción impuesta es, como en este, la más grave e irreversible de las previstas, un esfuerzo argumentativo a modo de “motivación reforzada” (por todas Sentencia de 6 de Julio de 2010).

Frente a esta abundante jurisprudencia de la Sala en relación a la mencionada falta muy grave del consumo de drogas tóxicas o estupefacientes con habitualidad (como decía la Ley 8/1998) o con “reiteración” como dice la vigente, nada tenemos respecto del alcance de la obligación de motivar la imposición del arresto en faltas leves, impuesta por la Ley.

Así, el artículo 22 de la Ley, que desarrolla el principio de proporcionalidad en la imposición de sanciones,  en su apartado 3, dispone:

 “La sanción de arresto prevista en la presente ley para las faltas leves sólo podrá imponerse cuando se haya visto afectada la disciplina o las reglas esenciales que definen el comportamiento de los miembros de las Fuerzas Armadas. La resolución sancionadora deberá ser motivada”.

 Como ya expuse en una entrada en este mismo blog, el párrafo no tiene desperdicio. Si lo leéis otra vez, pacientes lectores, os preguntareis ¿puede existir alguna falta disciplinaria, aún leve, que no afecte a la disciplina o a las reglas esenciales del comportamiento de los militares? La única respuesta posible, a mi juicio, es negativa.

Ha ocurrido que el legislador, además del bien jurídico de la disciplina, ha incluido en éste artículo otros como la “jerarquía”, “la subordinación”, o la “eficacia en el servicio”, englobados bajo la fórmula del incumplimiento de las “reglas esenciales que definen el comportamiento” de los militares.

Quiero decir, que la pretendida limitación para la imposición de la sanción de arresto es inexistente, pues cualquier hecho para ser sancionable como falta leve, debe vulnerar – de forma leve- aquellos bienes jurídicos y valores que la propia norma protege (Disciplina, jerarquía, subordinación, eficacia en el servicio, etc.). Todas las faltas leves inciden negativamente en alguno de ellos.

La otra limitación es que la resolución sancionadora en la que se imponga el arresto, sea “motivada”. Es una redundancia, pues por mandato imperativo de la propia Constitución, todas las resoluciones sancionadoras han de ser “motivadas”, cuyo único sentido hay que encontralo en la permanente necesidad del legislador de limitar al máximo la posible sanción de arresto en las faltas leves, como si tuviera una especie de “mala conciencia” al haberlo previsto en la Ley.

Si damos un paso más, creemos con Alfredo Fernández Benito que “la reduplicación expresa de ese mandato constitucional, la entendemos en el sentido de que cuando se imponga un arresto por falta leve debe dejarse constancia expresa de en qué medida el hecho castigado afecta a la disciplina o a las reglas esenciales del comportamiento exigible a un militar”.

Yo añado que, además, esta reiteración implica la necesidad, como ocurre con la sanción de separación del servicio, como hemos visto, en los casos de consumo habitual de drogas tóxicas y estupefacientes, que la motivación deberá ser “reforzada” en el sentido señalado por la Jurisprudencia.

Existe una estrecha relación entre el principio de proporcionalidad y el deber de motivar. Cuanto venimos afirmando implica no sólo motivar la procedencia de la sanción de arresto por falta leve con la acreditación y explicitación de todos los elementos del tipo sancionador, sino también una motivación específica que permita justificar porqué se impone esa concreta sanción y no otra menos gravosa, también incluida dentro del abanico legal de posibles sanciones (artículo 11 de la Ley); o porqué incluso esa sanción de arresto no se impone en menor extensión, dentro del número de días que dispone cada mando para mensurar la misma.

La imposición del arresto, no depende de la absoluta discrecionalidad de la Administración, sino que la Ley disciplinaria establece unos presupuestos objetivos y subjetivos, así como unos criterios de aplicación y mensuración que condicionan normativamente a la Administración, como son los previstos en citado artículo 22.1 de la Ley, en concreción del principio de proporcionalidad y de los criterios de graduación de la sanción a aplicar en el curso de un procedimiento sancionador que deberá acomodarse a las exigencias del artículo 46 de la Ley.

Es muy importante concluir esta entrada con una referencia a la posibilidad de la imposición de arresto por falta leve a los alumnos de centros docentes de formación.

El mismo precepto, artículo 22 de la Ley, establece que “la condición de alumno y el desarrollo de sus actividades en centros docentes militares de formación y en otras unidades, centros u organismos donde se encuentren completando su formación, serán tenidos especialmente en consideración en la aplicación de los preceptos de esta ley, teniendo en cuenta el valor formativo de las advertencias o amonestaciones verbales”.

A mi juicio, éste precepto obliga a tener una especial sensibilidad en cuanto a la proporcionalidad de las sanciones aplicables a los alumnos, pues es un personal que todavía no pertenece a las Fuerzas Armadas, y al que también resulta aplicable el régimen académico sancionador previsto en la Orden Ministerial 43/1993, que tiene una naturaleza finalista absolutamente distinta al régimen disciplinario común para todas las Fuerzas Armadas. Esta “especial sensibilidad” está directamente relacionada con la exigencia de una motivación más “reforzada” si cabe, a la hora de determinar la sanción aplicable, que la prevista para el régimen común aplicable al resto de militares.

También, esta “especial sensibilidad” hacia los alumnos, y la motivación reforzada que creemos exigible a la hora de imponer una sanción de arresto, para el resto de militares, está conectada con la posibilidad de la existencia de una falta grave por la acumulación de tres faltas leves sancionadas con arresto (art. 7º, apartado 41 de la Ley disciplinaria), que pudiera concluir, nada menos, que con la sanción de baja en el centro docente para los alumnos y con privaciones de libertad de 15 a 30 días para el resto de militares.

Creemos que la inclusión del arresto dentro del catalogo de sanciones para las faltas leves es absolutamente desproporcionado, y la respuesta sancionadora para este tipo de faltas, las más veniales y livianas, ha de ser distinta a la del arresto, con repercusiones posteriores, caso de reiteración, tan gravosas como las descritas.

Ojalá que la aplicación estricta de la Ley lleven a la derogación por desuso de esta previsión legal y que el mando militar, que posee un innato sentido de la justicia y la prudencia, acuda al resto de las sanciones previstas en la Ley para las faltas leves, la sanción económica, la reprensión y la privación de salida, absolutamente suficientes para preservar la disciplina en sus unidades cuando se vea vulnerada por estas faltas tan livianas.

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Pensiones extraordinarias, sin limite máximo de las Leyes de presupuestos.

Tras agotar todos los trámites judiciales ordinarios y constitucionales, más de trescientos servidores del Estado (policías, guardias civiles y militares) que padecen una incapacitación acaecida en acto de servicio o como consecuencia del mismo, han presentado con el asesoramiento jurídico y dirección técnica del bufete Osuna, con sede central en Sevilla, un recurso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo.

Consideran que por la particularidad intrínseca de la profesión que ejercían, son más vulnerables a sufrir accidentes o atentados terroristas, sin que sea justo que sus derechos estén siendo restringidos por los poderes públicos, dando lugar a un agravio comparativo con respecto a sus propios compañeros en circunstancias similares, con la única salvedad de que estos últimos fueron víctimas de atentados terroristas.

Entre los agraviados hay algunos que padecen iguales o mayores daños físicos o secuelas, que los que fueron víctimas de execrables atentados terroristas.

TOPE MAXIMO DE LAS PENSIONES.

Las pensiones en cuestión están reguladas en el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado.

Los haberes reguladores se fijan cada año en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, conforme al artículo 30 del mencionado Real Decreto Legislativo.

Conforme a todo ello, la pensión extraordinaria es el doble de la cuantía de una pensión ordinaria.

La Ley 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1984, dispuso que el importe de la pensión de clases pasivas sola o en concurrencia con otras, no podría exceder de 187.950 ptas. mensuales abonables en 14 mensualidades.

De otra parte, dice esta disposición, las minoraciones de pensiones, que como consecuencia de la aplicación de dicha norma sean preciso realizar, se aplicarán, en primer término, a las que tengan el carácter de complementarias, comenzando por las de mayor importe si hubiera varias, y sólo si existiera exceso, después de rebajadas estas, se procederá a disminuir la principal.

Los militares, policías y guardias civiles recurrentes, consideran que no había justificación para dicho límite, pues se estableció sin una base que lo fundamentase y  fue una medida provisional mantenida en el tiempo.

Como hemos dicho, la medida se ha prolongado en el tiempo y las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, establecen anualmente un límite máximo para las pensiones públicas, que no puede ser superado por la pensión o la suma de las pensiones públicas que perciba un mismo beneficiario, y de este modo, el tope de las pensiones se mantiene desde hace veintiséis años, si bien actualizado todos los años en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Únicamente están excluidas de la aplicación de dicho límite las pensiones derivadas de actos terroristas, así como la prestación complementaria que otorga tanto el mutualismo administrativo (MUFACE, MUGEJU e ISFAS), como la Seguridad Social, en concepto de “gran invalidez” (50% de la pensión).

Tribunal Europeo Derechos Humanos

PLANTEAMIENTO.

Este colectivo de militares, policías y guardias civiles quieren cobrar sus pensiones extraordinarias sin que se les aplique el tope de las Leyes de Presupuestos.

La peculiaridad del caso que nos ocupa, es que la petición se refería sólo a las pensiones extraordinarias de clases pasivas. La base de la petición es precisamente la especialidad de estas pensiones, equiparables por este motivo a las de terrorismo.

DERECHOS.

Que no se incluya esa medida en las próximas Leyes de Presupuestos (para las pensiones extraordinarias) y puedan cobrar la pensión sin tope.

Si se denegara, se tendría la opción de recurrir al Tribunal Constitucional por medio del recurso de amparo, si se basa en la vulneración de un derecho fundamental (podría ser el derecho de igualdad, pues las pensiones causadas por actos terroristas sí se cobran íntegras).

En definitiva, tratan de defender la vulneración del derecho fundamental de igualdad en relación con las pensiones de terrorismo, reclamando el cobro íntegro de las pensiones extraordinarias sin tope, en atención a su peculiaridad. Es decir, habría que basarse en la vulneración de un derecho fundamental, para reclamar que, aunque dicha medida siga incluyéndose en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, se legisle la excepción (como se hizo con las pensiones de terrorismo).

Nos parece de absoluta justicia y deseamos al Bufete Osuna y sus clientes el mayor de los éxitos.
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