Hace unos días releí la noticia, de hace aproximadamente un año, sobre los casos de indemnizaciones por responsabilidad patrimonial de la Administración, por fallecimientos de militares expuestos al amianto en buques de la Armada. Hablaba de 24 expedientes de responsabilidad patrimonial, desde 2014, y singularizaba algunos casos de mucho interés.
Este caso y otros como el de la explosión en la Academia de Ingenieros (24.02.2011), en el que fallecieron cinco militares y resultaron heridos muy graves otros dos más; los fallecidos en el “Cougar” de Afganistán y en el terrible accidente del Yak 42; la explosión de un artefacto en el campo de maniobras de la sierra del retín e incluso, la última resolución del Tribunal Constitucional (STC de 14.01.2019) en el caso del Cabo paracaidista del Ejército del Aire, demuestran que existe una gran confusión por el desconocimiento general del significado y alcance de la vía de resarcimiento conocida como responsabilidad patrimonial de la Administración, alimentada en ocasiones por informaciones de la prensa no muy precisas, que coadyuvan en ocasiones a crear aún más desconcierto en el personal militar y de la guardia civil.
Así que me ha parecido interesante releer dos entradas de éste blog dedicadas a la responsabilidad patrimonial, una sobre el dictamen del Consejo de Estado sobre el Yak 42 de 20 de octubre de 2016 y otra en el caso de la Academia de Ingenieros.
¿Qué es la responsabilidad patrimonial de la Administración?
Establece el artículo 106 de la Constitución, apartado 2º:
“Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Los diferentes aspectos de la responsabilidad patrimonial se regulan tanto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, Ley 39/2015), como en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, Ley 40/2015).
Como en la anterior Ley de procedimiento administrativo común, la responsabilidad de la Administración se regula como una responsabilidad directa, no como un simple sistema de cobertura de los daños causados por los actos ilícitos de los funcionarios y agentes de los entes públicos, que es como aparece en varios ordenamientos jurídicos (EEUU, Gran Bretaña, Alemania, Italia ).
Establece el artículo 32 de la Ley 40/2015:
“1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”.
El sistema se funda en proteger y garantizar el patrimonio de la víctima, frente a todo daño no buscado, no querido, ni merecido por la persona afectada, lesionada o fallecida que, sin embargo, resulta de la acción administrativa.
Quedan incluidos no sólo los daños ilegítimos causados como consecuencia de una actividad culposa de la Administración (funcionamiento anormal de un servicio público), sino también los daños producidos por una actividad lícita (funcionamiento normal), lo que supone la inclusión de los daños causados involuntariamente y los resultantes del riesgo creado por la existencia misma de ciertos servicios.
El dictamen sobre el Yak 42, sirvió para que el Consejo de Estado afirmara, una vez más, el núcleo fundamental de esta responsabilidad administrativa: que no requiere de la existencia de responsabilidades personales, de la previa declaración o constatación de culpabilidad alguna. Que la responsabilidad patrimonial tiene naturaleza jurídica de garantía institucional de reparación de lesiones antijurídicas sufridas con motivo del funcionamiento (normal o anormal) de las Administraciones Públicas que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar.
En base a los conceptos aludidos en párrafos precedentes, en el ámbito del Ministerio de Defensa, la responsabilidad patrimonial puede ser reclamada en los casos siguientes:
Daños personales: fallecimientos, lesiones, incapacidades, inutilidades físicas, secuelas, suicidios etc.
Daños materiales: producidos como consecuencia de maniobras militares, accidentes de vehículos, buques, aeronaves y vuelos rasantes.
Daños de diversa índole: destinos forzosos, incumplimiento
de plazos en todo tipo de expedientes relacionados con los miembros de las Fuerzas Armadas o Guardia Civil; arrestos y sanciones del personal militar y de los miembros de la Guardia Civil.
Daños morales: derivados de los anteriores.
 |
| A las víctimas del yak 42, en Zaragoza. |
¿Son compatibles la responsabilidad patrimonial y el régimen específico contemplado en la legislación de clases pasivas del Estado?.
En general a los familiares de los fallecidos se les fija una pensión extraordinaria del sistema de clases pasivas del Estado, una pensión.
¿ Son compatibles pensión e indemnización?
El Consejo de Estado ha establecido diversos criterios:
a/ La mera circunstancia de que un militar, o cualquier funcionario público, sufra una lesión mientras presta un servicio, no resulta suficiente para apreciar la responsabilidad patrimonial.
b/ Para que concurra, es necesario un “título específico de imputación”, una circunstancia que, al margen de la producción de la lesión en acto de servicio, permita atribuir a la Administración el resultado dañoso, lesivo o el fallecimiento.
c/ Aún concurriendo ese título específico de imputación, puede ocurrir que no se reconozca una indemnización de la Administración, pues se estime adecuada la reparación con la cuantía de las pensiones de clases pasivas del Estado ya otorgadas a la victima o sus herederos.
d/ En definitiva, la vía de la responsabilidad patrimonial y las pensiones extraordinarias de clases pasivas no son siempre incompatibles.
En general dada la distinta naturaleza y fundamento de unas y de otras, procederá reconocer una indemnización por responsabilidad patrimonial, cuando la correspondiente pensión extraordinaria no sea suficiente para lograr reparar íntegramente el daño sufrido por el interesado.
En el dictamen del Yak 42 la conclusión, en sentido negativo, fue rotunda:
Que no cabía respaldar los razonamientos de algunos de los reclamantes sobre la compatibilidad de las indemnizaciones percibidas con la solicitada con fundamento en la responsabilidad patrimonial.
Decía, además, “Y ello por cuanto, sean o no compatibles, lo cierto es que a la aplicación de los regímenes específicos- y, en éste caso, a la condena de la entidades civilmente responsables- no puede sumarse una indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración si con ello se excede, como es el caso, la reparación adecuada de los daños y perjuicios ocasionados”.
 |
| Los padres del Cabo paracaidista. |
El título de imputación.
En la mayor parte de los casos interviene la autoridad judicial competente, una vez se producen los hechos, al objeto de determinar si existe responsabilidad penal por parte de alguien.
Pero ¿cabe la existencia de un título de imputación para la Administración Pública, en los casos de archivo en la vía penal o caso de inexistencia de procedimiento en lo penal? La respuesta, es afirmativa.
Así fue en el caso de Hoyo de Manzanares.
La resolución del Ministro de Defensa de 13 de julio de 2015, estimó que pese a que el accidente fuera un caso fortuito, conforme a la resolución penal, ello no obstaba para que se apreciara la concurrencia de un título especifico de imputación que permitía vincular causalmente el siniestro al funcionamiento de los servicios públicos.
Según diversos dictámenes del Consejo de Estado, la creación de un riesgo objetivo en la realización del ejercicio de entrenamiento por parte de la Administración Militar y, sobre todo, su concreción en la explosión causante de los daños “constituyen un título de imputación adecuado para generar la responsabilidad de dicha Administración. Y ello porque se trató de un riesgo más allá de lo exigible a un militar profesional durante el desarrollo de un ejercicio de entrenamiento en territorio nacional en tiempo de paz”.
En definitiva, atendiendo a las circunstancias que coadyuvaron a la producción del resultado lesivo descritas en la resolución judicial, la resolución del Ministro de Defensa vinculó las lesiones y el fallecimiento de los cinco militares en Hoyo de Manzanares, al funcionamiento de los servicios públicos más allá de la producción de los hechos en acto de servicio.
En el caso del Yak 42 el dictamen del Consejo de Estado refirió el incumplimiento por parte del Ministerio de Defensa de todas aquellas disposiciones que le obligaban a ejercer un control exhaustivo sobre los acuerdos con NAMSA (la agencia de la OTAN encargada de la contratación del transporte), como título de imputación al margen de la vía penal.
Cuando el Consejo de Estado analizó un informe de un Teniente Coronel de Infantería de 28 de abril de 2003, sobre la comisión de reconocimiento llevada a cabo por el mismo en el AOR de ISAF (Kabul) entre el 25 de marzo y el 5 de abril de 2003, con cita textual de un apartado en el que alertaba de que se estaban corriendo altos riesgos al fletar aviones de la antigua URSS cuyo mantenimiento “es como mínimo dudoso”. Y también el escrito que sobre la trascendencia del informe anterior emitió el General Jefe de la División de Operaciones del EME, de 15 de octubre de 2015, con la siguiente cita textual final del mismo “se están corriendo altos riesgos al transportar personal en aviones de carga fletados en países de la antigua URSS, su mantenimiento es como mínimo muy dudoso”; concluyó diciendo que “ Hay, pues, anteriores a la fecha del siniestro, hechos que habrían permitido a la Administración ponderar el especial riesgo concurrente en el transporte de tropas en que se produjo el accidente. Dicho con otras palabras, con carácter ex ante pudieron ser advertidas circunstancias de diversa naturaleza que, tanto individualmente consideradas como sobre todo a través de una valoración conjunta respetuosa con las exigencias ínsitas en los principios de precaución y previsión, habrían llamado a la adopción por los órganos competentes de medidas que pudieran haber despejado el riesgo que se corría”.
Es decir, el Consejo de Estado apreció la existencia de relación causal entre el accidente aéreo y la actuación de la Administración militar ( yo diría que por su no actuar o no reaccionar, por omisión, por su pasividad, ante las “circunstancias” mencionadas, que afectaban gravemente a la seguridad del aparato, de las que tenía conocimiento antes del siniestro, con independencia de las actuaciones en la vía penal que las hubo, como sabemos).
La Sentencia de 14 de enero de 2019 del caso del cabo paracaidista, al zanjar definitivamente la vía penal, llevó al Constitucional a recordar al recurrente que tenía todavía abierta la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública para verse resarcido, “en la medida de lo posible, de las graves lesiones padecidas, debiendo iniciarse el computo del plazo para el ejercicio de acciones que le corresponda ejercitar a partir de la notificación de esta sentencia”.
Existencia de lesión que no haya sido objeto de reparación ( indemnización).
Aún concurriendo un título de imputación, es necesario que exista una lesión en sentido técnico jurídico que no haya sido objeto de reparación o que ésta no sea suficiente y adecuada a las circunstancias en que se produjeron los hechos o a las víctimas.
En la mayor parte de los casos en los que el Ministerio de Defensa deniega las indemnizaciones, es por éste motivo.
Defensa estima que con la percepción de pensiones extraordinarias del sistema de clases pasivas, unidas a la indemnización del seguro colectivo del Ministerio de Defensa, las víctimas, sus familiares o herederos están suficientemente resarcidos.
Esto ocurrió en las reclamaciones de los familiares de los fallecidos en el caso del helicóptero “Cougar” en Afganistán, o los fallecidos a bordo de la fragata “Extremadura”, cuando estaban de guardia en la cámara de calderas de la misma, al reventar el tubo de caída de la misma.
En el caso de Hoyo de Manzanares, la resolución ministerial denegó la reparación con la consiguiente indemnización, al estimar que con las pensiones extraordinarias de los padres del fallecido y la suma cobrada del seguro colectivo, se produjo la reparación integral de los daños irrogados a los padres del Sargento fallecido, “en la medida en que sea posible en términos monetarios”.
Criterios para la reparación integral del daño.
Esto último nos lleva al difícil asunto de determinar la cuantificación económica, monetaria, de la reparación.
El principio general es que esta debe dejar indemne a la víctima del daño injusto, debe procurar una reparación integral del detrimento que dicho daño ha supuesto para su patrimonio, debe restituir éste a su pleno valor anterior al suceso dañoso, y debe cubrir, por tanto, todos los daños y perjuicios sufridos en cualquiera de los bienes y derechos.
No obstante, la determinación de la extensión y alcance de la reparación se fija por los Tribunales en función de los elementos probatorios aportados; hay daños de muy difícil probanza donde se imponen casuísticamente presunciones estimativas y en la valoración de los daños no patrimoniales y morales se utilizan siempre criterios convencionales.
La reparación integral supone la necesidad de pagar un valor de reposición o sustitución, y en ningún caso puede rebasarse llegando a un resultado lucrativo.
La indemnización cubre tanto el daño emergente como el lucro cesante, si bien en relación con éste existe una especial dificultad de prueba. Esto hace que el Tribunal realice una ponderación alzada que suele calificarse de "ponderada" o "prudencial".
Hasta la Ley de procedimiento administrativo 30/1992 no existía en nuestro ordenamiento precepto alguno que regulara los criterios para el cálculo de la indemnización, salvo el artículo 134.3 del Reglamento de expropiación forzosa, que remitía para la valoración, en lo posible, a los criterios utilizados en la Ley.
Ahora el artículo 34 de la Ley 40/2015 establece:
“2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.
3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas”.
Con carácter general, cuando la imputación es por culpa o negligencia, es decir, por un funcionamiento anormal de los servicios, los Tribunales son más proclives a aumentar la indemnización y a admitir el lucro cesante. Y cuando la víctima contribuyó al resultado dañoso y se admite en la relación de causalidad la concurrencia de causas se disminuye la indemnización en la proporción debida.
En el caso de daños materiales la prueba de la cuantía o la determinación de las bases o criterios necesarios para fijarla es decisiva. Por ello es muy importante cuanto dispone el artículo 67, apartado2, de la Ley 39/2015 respecto a la solicitud de inicio del procedimiento cuando, además de lo prevenido en el artículo 66 de la misma Ley, establece que los interesados deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada (la solicitud de inicio) de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.
Dichos medios de prueba pueden ser cualquiera de los habituales en la práctica jurídica, pero puede decirse que los dictámenes de peritos y expertos, la remisión a criterios tributarios, a supuestos análogos en vía expropiatoria o a los del seguro de vehículos de motor son elementos a considerar.
Más complicada es la determinación de la reparación en el caso de lesiones corporales, muerte o daños morales. En relación con estos últimos, pudiera bastar una condena simbólica, pero ello no suele suceder en la práctica de nuestros Tribunales, en la que se fijan cuantías estimativas, sin que de ellas se pueda deducir un criterio rector.
El daño moral aparece con frecuencia mezclado y globalizado junto con los daños estrictamente patrimoniales. Incluso los Tribunales tratan de traducir o convertir el daño moral en un criterio de orden patrimonial.
Por lo que respecta a la vida, la dificultad de establecer pautas generales deriva del hecho de que no es habitual desagregar los conceptos indemnizatorios, que se suelen fijar muchas veces de manera global, incluyendo conjuntamente auténticos daños patrimoniales y los más imprecisos daños morales. Las referencias jurisprudenciales aluden a criterios de la jurisprudencia civil o penal, mencionándose la situación laboral de la víctima, su edad, sus circunstancias profesionales y económicas así como sus cargas familiares. Las indemnizaciones son muy variables, aunque puede decirse que han aumentado considerablemente en los últimos años.
En relación con las lesiones y secuelas, se indemnizan los gastos de curación, los salarios no devengados y las secuelas en la medida en que pueden impedir a la víctima su trabajo habitual y sus obligaciones familiares.
Se utilizan también fórmulas concretas para llegar a una cifra global como la capitalización al interés legal de la diferencia entre los ingresos anuales que resulte de restar al salario de la víctima la pensión concedida por la Seguridad Social; pensión compatible, como regla general, con la indemnización debida en vía de responsabilidad. Otra técnica es calcular dicha diferencia anual y multiplicarla por el número de años que le quedaran a la víctima para jubilarse.
Ahora la Ley permite acudir a los baremos como los que existen en el ámbito de la Seguridad Social o las tablas indemnizatorias que se aplican a las compañías de seguros.
La indemnización es en dinero y, normalmente, consiste en una cantidad fija, aunque el artículo 34.4 de la Ley 40/2015 dispone que “la indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado”.
En los supuestos de desfase temporal entre la fecha de la lesión y la de la sentencia condenatoria, la solución tradicional es la condena al pago de intereses sobre la cantidad que supone la indemnización. Pero, partiendo de que se trata de una deuda de valor y no de cantidad, cabía apuntar a la retasación en el seno del propio proceso.
El artículo 34.3 de la Ley 40/2015 establece que la cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas.
scasagu1955@gmail.com
La toga castrense, página y grupo en facebook
@scasagu en twitter.
