Creo que es un tema de indudable interés el tratar de explicar, lo más
claramente posible, en que consiste eso que los letrados llamamos principio del
“non bis in ídem”, o justamente el
contrario “bis in ídem”, pues era una
pregunta frecuente en el asesoramiento jurídico al mando militar antes de imponer
o no una sanción y crea no pocas dudas.
Me decidí a escribir sobre éste asunto, tras leer la reciente sentencia
de la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2016, que aporta
unos razonamientos bastante claros sobre el concepto y alcance de éste
principio, unido al principio de legalidad en materia sancionadora y derecho
fundamental, por consiguiente, para nuestra Constitución.
Esta sentencia del Tribunal Supremo cita profusamente la correlativa del
Tribunal Constitucional 2/2003, de 16 de enero, que establece los rasgos
característicos del principio:
1º. Que significa:
En su formulación más simple, suele traducirse en que nadie puede ser
sancionado dos veces por unos mismos hechos.
El principio non bis in ídem
integra el derecho fundamental a la legalidad en materia penal y sancionadora,
del artículo 25.1 de la Constitución, a pesar de su falta de mención expresa en
dicho precepto constitucional, por su conexión con las garantías de tipicidad y
legalidad de las infracciones.
Este derecho fundamental, prohíbe, impide, la imposición de una dualidad
de sanciones, penales o administrativas, en los casos en que se aprecie la llamada
“identidad del sujeto, hecho y fundamento”.
Quiere esto decir, que si coinciden el mismo sujeto sancionado o penado, por
los mismos hechos, y por el mismo fundamento, entendido como bien jurídico
protegido por la Ley, no puede sancionársele o condenarle por segunda vez.
Pero ¿además de prohibir la doble sanción, impide la instrucción de un
nuevo procedimiento sancionador por los mismos hechos?
El Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención
Europea de Derechos Humanos, protegen al ciudadano no sólo frente a la ulterior
sanción -administrativa o penal-, sino frente a la nueva persecución punitiva
por los mismos hechos una vez que ha recaído resolución firme en el primer
procedimiento sancionador, con independencia del resultado -absolución o
sanción- del mismo.
Es decir, está prohibido someter a los ciudadanos a un doble o ulterior
procedimiento sancionador por los mismos hechos con el mismo fundamento, una
vez que ha recaído resolución firme en un primer procedimiento sancionador,
administrativo o penal. En lo que aquí interesa, si me han admitido un recurso
disciplinario anulando la sanción, no me pueden abrir un nuevo procedimiento
por la misma falta, los mismos hechos y por lesionar el mismo bien jurídico
protegido.
2º. Fundamento del principio.
Es uno de los límites al ejercicio de la potestad sancionadora del
Estado, que la Constitución impone como inherente al derecho a ser sancionado
en el marco de un procedimiento sancionador instruido con todas las garantías
(art. 24.2 CE), en relación con el derecho a no ser sancionado si no es en las
condiciones establecidas por la Ley y la Constitución ( art. 25.1 CE ) y que
"poderosas razones ancladas en el
principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) y en el valor libertad ( art.
1.1 CE ) fundamentan dicha extensión de la prohibición constitucional de incurrir
en bis in idem".
Dice la sentencia antes citada del Constitucional, que en el Estado
constitucional de Derecho ningún poder público es ilimitado, por tanto, la
potestad sancionadora del Estado, en cuanto forma más drástica de actuación de
los poderes públicos sobre el ciudadano, ha de sujetarse a estrictos límites.
La limitación de la potestad sancionadora del Estado es condición de
legitimidad de su ejercicio en el Estado de Derecho, en el que la libertad es uno
de sus valores superiores (art. 1.1 CE) y la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) uno de los principios configuradores del mismo.
El non bis in ídem, impide que
el Estado pueda reiterar sus pretensiones punitivas por los mismos hechos sin
límite alguno, como restricción en la esfera de libertad individual y que pueda
reabrir cualquier procedimiento penal o disciplinario por los mismos hechos, pues
la posibilidad ilimitada de reapertura o prolongación de un procedimiento
sancionador crea una situación de pendencia jurídica, que, en atención a su
carácter indefinido, es contraria a la seguridad jurídica (por todas la STC
147/1986, de 25 de noviembre , FJ 3 ).
3º. La doble dimensión del principio:
En definitiva, como significaba también el Tribunal Constitucional en
Sentencia 188/2005, de 7 de julio, el principio "non bis in ídem" tiene, en otras palabras, una doble dimensión:
a) La material o sustantiva, que impide sancionar al mismo sujeto "en más de una ocasión por el mismo hecho con
el mismo fundamento", y tiene como finalidad evitar una reacción
punitiva desproporcionada (SSTC 154/1990, de 15 de octubre, FJ 3 ; 177/1999, de
11 de octubre , FJ 3; y ATC 329/1995, de 11 de diciembre, FJ 2), en cuanto
dicho exceso punitivo hace quebrar la garantía del ciudadano de previsibilidad
de las sanciones, pues la suma de la pluralidad de sanciones crea una sanción
ajena al juicio de proporcionalidad realizado por el legislador y materializa
la imposición de una sanción no prevista legalmente (SSTC 2/2003, de 16 de
enero, FJ 3 a ); y 229/2003, de 18 de diciembre , FJ 3).
b) La procesal o formal, que prohíbe la duplicidad de procedimientos
sancionadores, caso que exista una triple identidad de sujeto, hecho y
fundamento, que tiene como primera concreción la regla de la preferencia o
precedencia de la autoridad judicial penal sobre la Administración, respecto de
su actuación en materia sancionadora en aquellos casos en los que los hechos a
sancionar puedan ser, no sólo constitutivos de infracción administrativa, sino
también de delito o falta según el Código penal ( SSTC 2/2003, de 16 de enero,
FJ 3 c ); y 229/2003, de 18 de diciembre , FJ 3 . SSTEDH de 29 de mayo de 2001,
en el caso Franz Fischer contra Austria ; y de 6 de junio de 2002, en el asunto
Sallen contra Austria)" y , como segunda, el efecto de cosa juzgada o
vinculación de la Autoridad disciplinaria a los “hechos probados” declarados por la Autoridad Judicial.
En nuestra Ley 8/2014 del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas (LORDFAS), y
también en la correlativa de la Guardia Civil, todo esto que venimos comentando
se plasma en el artículo 4º, que autoriza la doble sanción penal y
disciplinaria cuando no hubiere identidad de bien jurídico protegido, algo que
sucede siempre, pues en general el bien tutelado por la Ley disciplinaria es la
disciplina y demás reglas que rigen la vida e institución militar, algo muy
distinto de los bienes amparados por los Códigos penal o penal militar (
téngase en cuenta, además, que para el cumplimiento de condena, se “abona” el
tiempo de arresto impuesto por los mismos hechos en la vía disciplinaria). Es
decir, en estos casos falla el requisito de que ambas sanciones tuvieran el
mismo fundamento. Aquí el fundamento es diferente y cabe la doble sanción penal
y disciplinaria.
El artículo 8º, apartado 14,
sanciona como falta muy grave el haber sido condenado por sentencia firme en
aplicación de leyes distintas al Código Penal Militar, a pena de prisión por un
delito doloso o a pena de prisión superior a un año por delito cometido por
imprudencia, en cualquiera de los casos cuando afecte al servicio, a la imagen
pública de las Fuerzas Armadas, a la dignidad militar o cause daño a la
Administración.
Aquí pasa lo mismo. No existe doble sanción al no existir identidad de
bienes jurídicos protegidos. La sanción penal tiene un fundamento distinto que
la disciplinaria y por éste motivo caben ambas.
Me parece mucho más discutible la previsión del artículo 44 que permite,
una vez sancionada una falta como leve, dentro del plazo de quince días, iniciar
el procedimiento sancionador por falta grave o muy grave o dar parte de ello. A
mi juicio, este procedimiento que pudo tener su justificación en Leyes
anteriores con la existencia del personal militar de reemplazo, antes de la
definitiva desaparición de la mili obligatoria, debió desaparecer con la Ley
vigente de 2014. Se da una clara identidad de sujeto, hecho y fundamento, y,
por consiguiente, una doble sanción prohibida por la Constitución.
Creo que la distinta apreciación de la “gravedad” de la conducta, ni la necesidad de una respuesta rápida
ante la vulneración de la disciplina con la imposición de una inicial falta
leve, autorizan la doble sanción o el inicio de un procedimiento sancionador
nuevo distinto del inicial por falta leve.
El Abogado del Estado recurrió en casación la sentencia del Tribunal
Militar Central de 20 de mayo de 2015, que estimaba el recurso contencioso
disciplinario ordinario interpuesto por un Cabo del Ejército de Tierra, al que
el General director de la Academia de Infantería de Toledo, le había impuesto
la sanción de 15 días de arresto, como autor de una falta grave de la LORDFAS,
sanción que había sido confirmada por el Director de Enseñanza, Instrucción,
Adiestramiento y Evaluación de dicho Ejército al desestimar el recurso de
alzada del Cabo.
Los hechos tenidos como probados, consistían en que hubo una primera
sanción impuesta al Cabo, de 14 días de arresto, por el Capitán Jefe de la
Unidad de encuadramiento de aquel centro de enseñanza, por la comisión de una
falta leve de falta de puntualidad en los actos del servicio y la ausencia
injustificada de los mismos, pues según reza dicha resolución sancionadora, "El día 7 de diciembre estaba nombrado de
Servicio Especial de apoyo al Servicio de Alimentación y no se presentó al
Servicio".
Contra esta sanción hubo un primer recurso desestimado por el Coronel
Jefe de Apoyo y Servicios de la Academia de Infantería; y un segundo recurso
ante el General director de la Academia, quién resolvió anulando todo el
expediente sancionador por falta leve, declarando nula la sanción impuesta por
el Capitán jefe de la unidad de encuadramiento, por indefensión del sancionado.
En otra resolución dictada dos días después que la antes citada, el
mismo General director impuso al cabo la sanción de 15 días de arresto por la
misma falta leve anterior, pues "El
Cabo fue nombrado reglamentariamente, para la realización, el día 07DIC13, de
un servicio especial, no presentándose para la realización del mismo."
Recurrida la dicha resolución ante el General Director de Enseñanza, Instrucción,
Adiestramiento y Evaluación, desestimó el recurso y mantuvo la sanción impuesta, con la siguiente
fundamentación: "por no haberse
vulnerado el principio de "non bis in ídem" y por haberse aplicado
dentro de la legalidad la "reformatio in peio" (sic)" ; "Es decir, mientras que la jurisprudencia
reconoce la prohibición de aplicar a "reformatio in peio"(sic) en la legislación
ordinaria, en la legislación especial en el caso de legislación disciplinaria
militar, si que esta admitido" (folios 15 a 17 de Expediente Sancionador).
En síntesis en su recurso la Abogacía del Estado, estimaba que al haber
anulado el General la primera sanción impuesta, no había concurrencia de dos
sanciones, pues la primera estaba anulada.
Sin embargo, la sentencia del Tribunal Militar Central, sustentaba la
estimación del recurso en la infracción por la Autoridad sancionadora del
principio non bis in ídem ,
argumentando que éste no solo proscribe una doble sanción disciplinaria, sino
un doble procedimiento sancionador sobre el mismo hecho.
A su juicio, cuando se estima un recurso, se anula el expediente primero
y se declara nula la sanción por vulneración de derecho fundamental, para
volver a sancionar al expedientado a través de un nuevo procedimiento
sancionador.
Dice la Sala de lo militar del Tribunal Supremo que no se trata, como
parece argumentar el Abogado del Estado, de que no nos encontremos ante un caso
de doble sanción, pues cuando se impuso la segunda sanción, la primera ya se
había dejado sin efecto anulándola, sino que en el presente caso lo que
infringe el principio "non bis in
idem", es la iniciación de un nuevo procedimiento sancionador por los
mismos hechos tras la anulación del primero al apreciar la indefensión del
expedientado.
Coincide con el Tribunal Militar Central en que claramente prohibida la
doble sanción por los mismos hechos, también el referido principio alcanza en
el ámbito procesal a la prohibición de que pueda iniciarse un nuevo
procedimiento sancionador, cuando en sede disciplinaria el anterior se termina
finalmente por la propia Administración sancionadora sin responsabilidad, por
razones de fondo o por vulneración de los derechos fundamentales del encartado,
con anulación del expediente tramitado.
Lo que, en definitiva, sucedió en éste caso fue que, al anular la
Autoridad disciplinaria el procedimiento oral tramitado, reconociéndose una
situación de indefensión material del sancionado, constitucionalmente
proscrita, se impide la incoación de un nuevo procedimiento.
Por lo que atañe a la posibilidad de “reformatio in peius” en este caso, dice la Sala de lo Militar que no
hay que confundir la absoluta prohibición de que al resolver un recurso se
coloque al recurrente en una posición peor que la original, con la aplicación
del principio "non bis in idem",
en cuya infracción se sitúa la estimación del recurso, y que, como hemos dejado
dicho, muestra su virtualidad respecto de los mismos hechos tanto en su
vertiente material, al impedir una segunda sanción, como en su vertiente
procesal, al vedar la incoación de un nuevo procedimiento sancionador seguridad jurídica (art. 9.3 CE)
uno de los principios configuradores del mismo.
El non bis in ídem, impide que
el Estado pueda reiterar sus pretensiones punitivas por los mismos hechos sin
límite alguno, como restricción en la esfera de libertad individual y que pueda
reabrir cualquier procedimiento penal o disciplinario por los mismos hechos, pues
la posibilidad ilimitada de reapertura o prolongación de un procedimiento
sancionador crea una situación de pendencia jurídica, que, en atención a su
carácter indefinido, es contraria a la seguridad jurídica (por todas la STC
147/1986, de 25 de noviembre , FJ 3 ).
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