La puesta en marcha del nuevo gobierno de España ha traído al primer plano de actualidad la posible reforma del Código Penal Militar, con respecto a la aplicación del mismo a los miembros de la Guardia Civil.
Esta es una vieja aspiración de la asociación mayoritaria en dicho Cuerpo (AUGC), que organizó por éste motivo, el 20 de enero de 2007, una concentración en la Plaza Mayor de Madrid que reunió a miles de guardias civiles de uniforme.
También AUGC llevaba a cabo el pasado mes de octubre (2019) un acto ante la sede del Defensor del Pueblo, para protestar por el ingreso en una prisión militar de un guardia civil afiliado a dicha organización por dos condenas impuestas en aplicación del Código Penal Militar, de tres meses y un día y cuatro meses de prisión. Tras la concentración entregaron un escrito a esa institución instándole a reclamar al Gobierno, la revisión de la aplicación de la jurisdicción militar a los guardias civiles "cuando estén fuera de servicio y no tenga su condición de guardia civil activada”.
A primeros del año en curso, con la constitución del nuevo gobierno tras las últimas elecciones generales, y el cese de la provisionalidad anterior del mismo, AUGC ha remitido un nuevo escrito al Defensor del Pueblo en el que “reiteran la necesidad de que desde esa institución se actué en la dirección de que se cumplan los diversos mandatos legislativos que han de culminar con la modernización y reforma de la actual configuración de la jurisdicción militar y el establecimiento de normas claras, taxativas y ciertas que no permitan aplicar el Código Penal Militar a los Guardias Civiles cuando estén fuera de servicio y no tenga su condición de guardia civil activada”. En dicho escrito AUGC pedía que “desde el Gobierno se reciba una respuesta clara y positiva ante una demanda que únicamente busca restablecer la situación anterior a la última reforma del PP (en vigor desde 2016) , y en la que dicho Código Penal Militar únicamente se aplicaba a los guardias civiles en situaciones excepcionales, como conflicto bélico, estado de sitio o misiones militares en el extranjero” (la negrita es nuestra).
La demanda anterior no sólo es de AUGC. En junio de 2017 el Grupo Parlamentario Socialista y el de Unidos-Podemos, en la actualidad los dos partidos que conforman el gobierno de coalición en España, presentaron sendos proyectos de ley para suprimir el artículo 1.5 de la Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre, Código Penal Militar (CPM), aprobado con la mayoría absoluta del Partido Popular.
Recordemos que la Disposición Adicional 4ª de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, introdujo el artículo 7 bis del Código Penal Militar, entonces vigente (el de 1985), que establecía lo siguiente:
"Las disposiciones de este Código no serán de aplicación a las acciones u omisiones de los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil en la realización de los actos propios del servicio que presten en el desempeño de las funciones que para el cumplimiento de su misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, les atribuya en cada momento la normativa reguladora de dicho instituto.
No obstante, lo dispuesto en el párrafo anterior no será aplicable a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil en tiempo de guerra, durante la vigencia del estado de sitio, durante el cumplimiento de misiones de carácter militar, o cuando el personal del citado cuerpo se integre en unidades militares".
Con fundamento en los trabajos parlamentarios y negociaciones que se llevaron a cabo para la elaboración en el Congreso de los Diputados de dicho precepto, que mostraban la intención inequívoca del legislador, algunos de los que entonces estábamos en activo, con responsabilidades en distintos órganos de la jurisdicción militar, entendimos que el precepto dejaba claro en que supuestos excepcionales únicamente cabía aplicar el Código Penal Militar a la Guardia Civil: en tiempo de guerra, estado de sitio, cuando cumpliesen misiones militares o estuvieran integrados en unidades militares.
Incluso el Fiscal Togado, Fiscal de la Sala 5ª de lo Militar del Tribunal Supremo, remitió una instrucción a todas las Fiscalías que dependían del mismo, en la línea apuntada, y los Tribunales Militares comenzaron a dictar resoluciones en idéntico sentido, hasta la primera de las sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Militar, de 16 de abril de 2009 con la que dio comienzo su doctrina, contraria a esta interpretación, corroborada por otras que vinieron después.
Fue el principio del fin. La Sala de lo Militar con mayoría conservadora impuso su criterio, frente a diversos, contundentes y motivados votos particulares del resto de magistrados. Citaré los de José Luis Calvo Cabello (SSTS de 6, 12,16 y 30 de junio de 2009; 1 de julio de 2009); Fernando Pignatelli Meca (STS 20.04.2009); así como los de ambos en otras ( SSTS 8.05.2009 y 27.05.2009); y los de José Luis Calvo Cabello y Ángel Juanes Peces en la inicial de 16.04.2009. Lo mismo cabe decir de la Sala de Conflictos de Jurisdicción del Tribunal Supremo, pues la sentencia de 23 de junio de 2009 contó con los votos particulares de Joaquín Giménez García y Fernando Pignatelli Meca. En todos estos votos los Magistrados discrepantes, entre otros argumentos, mostraron su firme convicción sobre la clara voluntad del legislador en la redacción dada al entonces vigente artículo 7 bis del CPM, de que fuera de los supuestos excepcionales del párrafo 2º, este texto legal no resultaba aplicable a los miembros de la Guardia Civil en ningún caso.
Y la Sala de lo Militar del Supremo comenzó a dictar resoluciones sustentando su doctrina por la que mantenía la aplicación del CPM a los guardias civiles con fundamento en su condición de militares y en la naturaleza militar del instituto armado de la Guardia Civil, teniendo en cuenta la naturaleza de los bienes jurídicos que se tutelan en dicho Código como la disciplina, la relación jerárquica, la unidad y cohesión interna, la protección de los medios puestos a su disposición, o el desempeño de funciones y cumplimiento de deberes no encuadrables en lo que denominó “servicios policiales”.
El corte definitivo del nudo lo dio la promulgación y entrada en vigor del nuevo Código Penal Militar de 2015 al establecer en su artículo 1º, apartados 4 y 5, en qué casos se aplicaba el mismo a los guardias civiles conforme a la doctrina elaborada por la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo.
Para Mariano Casado, ver Infolibre de 29 de junio de 2017, esta sala “lejos de circunscribir sus decisiones al ámbito judicial, han trabajado interpretando las normas de tal forma que han ejercido de legisladores, desconociendo que el Poder Legislativo dejó meridianamente claro que el Código Penal Militar solo se aplicaría a los miembros de la Guardia Civil en tasadas y excepcionales situaciones, y que la salvaguardia ordinaria de la disciplina, la jerarquía y la subordinación, se quedaba en el ámbito disciplinario, con instrumentos potentes para ello. No en vano, la primera reforma del Código Penal Militar se produjo simultáneamente a la entrada en vigor de la actual Ley Orgánica de régimen disciplinario de la Guardia Civil, que también erradicó el arresto como sanción disciplinaria”.
Así que la pretendida reforma de 2007 quedó en nada, con la contrarreforma de que supuso la entrada en vigor del nuevo CPM sustentada en la jurisprudencia de la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo.
Hoy el Código Penal Militar de 2015 se aplica a los guardias civiles con una extraña vara de medir establecida por la jurisprudencia y el propio texto legal. Además de los supuestos excepcionales previstos en el apartado 4º (estado de guerra, sitio, en misiones militares, o integrados en una unidad militar), también cuando los hechos atentan o no, conforme al párrafo 5 del vigente artículo 1º del CPM, contra los bienes jurídicos del Título II, del libro Segundo, o los de los Títulos I, III y IV del Libro Segundo, excluyendo en estos supuestos aquellas acciones u omisiones encuadrables en actos propios del servicio desempeñado en el ejercicio de funciones de naturaleza policial.
Es decir, bajo mi punto de vista, un dislate de técnica legislativa por su casuismo y falta de rigor.
Pero el debate continua más vivo que nunca.
Lo dije en una entrada anterior. La Constitución diferencia claramente las Fuerzas Armadas y las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado, en dos preceptos diferenciados, los artículos 8º y 104, que no voy a reproducir aquí por ser bien sabidos por todos.
Lo cierto es que en ninguno de ellos se menciona expresamente a la Guardia Civil. Recordemos que el artículo 8º no la incluye entre las Fuerzas Armadas, constituidas por los Ejércitos de Tierra, del Aire y la Armada según dice literalmente.
La mención expresa de la Guardia Civil figura en dos leyes de desarrollo constitucional.
En la Ley Orgánica 2/1986 de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado, que la define como Instituto armado de naturaleza militar, dependiente del Ministerio del Interior en el desempeño de las funciones que esa ley le atribuye, y del Ministerio de Defensa en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que ese ministerio o el gobierno le encomienden. Dice también que en tiempo de guerra y durante el estado de sitio, dependerá exclusivamente del Ministerio de Defensa (artículo 9.b). Y en el mismo sentido, en el artículo 23 de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional.
Si la ley ha dado la naturaleza a la Guardia Civil de instituto armado de naturaleza militar, el legislador no ha dudado en otorgar a los guardias civiles la consideración de “militares” de carrera de la Guardia Civil, aún sin pertenecer a las Fuerzas Armadas, como así se establece en el artículo 3.1 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen de Personal de la Guardia Civil.
Pero lo más importante en éste asunto, para determinar en qué circunstancias debe ser aplicado el CPM a los guardias civiles, es dar respuesta a la interrogante de si los guardias civiles son “soldados” de un cuerpo de las Fuerzas Armadas, o miembros de un cuerpo armado de naturaleza militar, ajeno y diferenciado de las Fuerzas Armadas, con funciones policiales y de la seguridad del Estado, salvo tasados supuestos excepcionales.
En éste sentido me parece muy significativo que la Ley de la Carrera Militar (39/2007) remitiera la regulación del régimen de personal de la Guardia Civil a su legislación específica, distinta de la que regula el mismo régimen pero de los militares integrantes de las Fuerzas Armadas. Esta Ley obligó a fundar el estatuto jurídico de los miembros de la Guardia Civil en la Ley de Fuerzas y Cuerpos de la seguridad del Estado, en la naturaleza militar del Instituto Armado y la condición militar de sus miembros.
En ejecución de dicho mandato, la definición del estatuto profesional de los guardias civiles se establece en la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen de Personal de la Guardia Civil.
Lo más importante, es que esta Ley establece un código de conducta para los guardias civiles diferenciado del de los miembros de las Fuerzas Armadas, conjugando los principios esenciales del régimen jurídico establecido para estos, con aquellos otros de aplicación a las instituciones policiales y al resto de empleados públicos, según dice su exposición de motivos.
El artículo 7 de esta Ley, apartado 15, en el sentido apuntado, es determinante al establecer que el código de conducta de militares y guardias civiles será únicamente coincidente durante el cumplimiento de las misiones de carácter militar de estos últimos siendo aplicable, en estos excepcionales casos, el artículo 6º de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes del personal de las Fuerzas Armadas.
Partiendo de la base de no cuestionar la naturaleza militar del Cuerpo, que no discuto, aunque puede ser modificada por el legislador ordinario, resulta que la Guardia Civil es un Cuerpo de Seguridad del Estado, y la importancia y significación del Instituto está fundado en el ejercicio de las funciones dirigidas a proteger la vida y los bienes de los ciudadanos y no en su naturaleza militar.
Si el CPM no es aplicable, en la generalidad de las ocasiones, cuando los guardias civiles realizan funciones policiales, no tiene ningún sentido su aplicación cuando no realizan ninguna.
Si observamos la evolución de las condenas en el ámbito penal militar, a miembros del Cuerpo de la Guardia Civil en los últimos años, podemos observar que existe una tendencia descendente y el número de condenas es insignificante, comparado con las infracciones disciplinarias muy graves.
En este sentido la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil ha dictado unas instrucciones sobre actuación ante supuestos delitos militares en la que recomienda a los miembros de la Guardia Civil agotar los mecanismos cautelares y sancionadores que otorga el régimen disciplinario aplicando exclusivamente las normas penales, para aquellos casos en los que el bien jurídico protegido sea gravemente lesionado.
Ello demuestra que en las relaciones ad intra como consecuencia de la naturaleza militar de la Guardia Civil y la condición militar de sus miembros, el recurso al CPM para la protección de bienes jurídicos de naturaleza castrense es excepcional en la práctica cotidiana.
Por consiguiente a los miembros de la Guardia Civil, como componentes de un cuerpo policial de seguridad del Estado, aunque tengan la condición militar (de la Guardia Civil) y pertenezcan a un instituto armado de naturaleza militar, no debería serles de aplicación el Código Penal Militar salvo en los supuestos excepcionales del apartado 4º del vigente de 2015 (en misiones militares, cuando se integren en unidades de las Fuerzas Armadas, en estado de sitio y de guerra), en los que militares y guardias civiles tienen el mismo régimen de derechos y obligaciones conforme a la normativa aplicable a los miembros de las Fuerzas Armadas. En el resto de casos debería aplicarse la normativa disciplinaria y el Código Penal ordinario en los casos más graves.
En coherencia con aquellas proposiciones de Ley de 2017 el actual gobierno de coalición y la mayoría parlamentaria que lo sustenta podrían hacer efectiva esta reforma legal.
Como también puso de manifiesto Mariano Casado en el artículo mencionado, “quedaría sin respuesta y sin solución el hecho de que sean tribunales de las Fuerzas Armadas –integrados por miembros del Cuerpo Jurídico Militar– los que otorguen tutela judicial efectiva a los guardias civiles en relación con las resoluciones sancionadoras. Es decir, un cuerpo policial a cuyos componentes enjuician miembros de las Fuerzas Armadas cuando cumplen con las misiones de salvaguardar la seguridad ciudadana que les encomienda la Constitución”.
A mi juicio la proposición de Ley debería abordar las cuestiones siguientes:
1º. Dejar sólo la aplicación del CPM a los guardias civiles en situaciones excepcionales (estado de guerra, sitio, misiones militares o cuando estuvieren integrados en misiones militares).
2º. Establecer la competencia de los Tribunales de la Jurisdicción contencioso administrativa para la impugnación de las sanciones disciplinarias impuestas en la Guardia Civil. Si esto último fuese así sería la condena a muerte, por inanición, de algún órgano judicial militar como el Tribunal Militar Central que sobrevive con esa competencia que le nutre de la mayor parte de los asuntos que enjuicia.
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