14 de septiembre de 2015

Responsabilidad patrimonial: el caso de la academia de ingenieros y otros

El 24 de febrero de 2011, como consecuencia de la detonación y explosión de una serie de explosivos en el campo de tiro de “ El Palancar” de la Academia de Ingenieros del Ejército de Tierra, en Hoyo de Manzanares ( Madrid), fallecieron cinco militares y resultaron con heridas graves otros dos más, cuando realizaban un ejercicio de la fase de preparación del contingente L/H XVI ( misión internacional en el Líbano).
La prensa ( ver aquí) y demás medios de comunicación, así como las redes sociales, han difundido recientemente la resolución del Ministro de Defensa que desestimó la reclamación formulada por los padres y hermano de una de las víctimas, un Sargento del Ejército de Tierra, en la que reclamaban la responsabilidad patrimonial de la Administración ( Ministerio de Defensa) por los daños y perjuicios derivados del fallecimiento de dicho suboficial ( solicitaban 122.000 euros a favor de los padres del difunto y 18.000 euros a favor de un hermano de éste ).
A mi juicio ( como consecuencia de casos como éste y de otros en el pasado, como los del amianto en las fragatas de la Armada;  los fallecidos en el “Cougar” de Afganistán; la explosión de un artefacto en el campo de maniobras de la sierra del retín y otros muchos ) existe una gran confusión por el desconocimiento general del significado y el alcance de la vía de resarcimiento conocida como responsabilidad patrimonial de la Administración, alimentada en ocasiones por informaciones de la prensa no muy precisas, que coadyuvan en ocasiones a crear aún más desconcierto en el personal militar y de la guardia civil.
Me propongo reflexionar y explicar en que consiste esto de la “responsabilidad patrimonial” y la cuantificación económica de esta responsabilidad, dentro del limitado alcance de una simple entrada en éste blog, para concluir con el caso que nos ocupa ( el de la Academia de Ingenieros).

La responsabilidad patrimonial de la Administración.

Establece el artículo 106 de la Constitución, apartado 2º:
Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Por éste motivo la responsabilidad de la Administración se regula, en los artículos 121 de la Ley de expropiación forzosa y en el Capítulo I del Título X, artículo 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común (LPC), como una responsabilidad directa, no como un simple sistema de cobertura de los daños causados por los actos ilícitos de los funcionarios y agentes de los entes públicos, que es como aparece en varios ordenamientos jurídicos (EEUU, Gran Bretaña, Alemania, Italia ).
Establece el artículo 139 de la LPC:
Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”.
El sistema se funda en proteger y garantizar el patrimonio de la víctima, frente a todo daño no buscado, no querido, ni merecido por la persona afectada, lesionada o fallecida que, sin embargo, resulta de la acción administrativa.
Quedan incluidos no sólo los daños ilegítimos causados como consecuencia de una actividad culposa de la Administración ( funcionamiento anormal de un servicio público), sino también los daños producidos por una actividad lícita ( funcionamiento normal), lo que supone la inclusión de los daños causados involuntariamente  y los resultantes del riesgo creado por la existencia misma de ciertos servicios.
En base a los conceptos aludidos en párrafos precedentes, en el ámbito del Ministerio de Defensa, la responsabilidad patrimonial es reclamada en los casos siguientes:
Daños personales: fallecimientos, lesiones, incapacidades, inutilidades físicas, secuelas, suicidios etc.
Daños materiales: producidos como consecuencia de maniobras militares, accidentes de vehículos, buques, aeronaves y vuelos rasantes. 

Daños de diversa índole: destinos forzosos, incumplimiento
de plazos en todo tipo de expedientes relacionados con los miembros de las Fuerzas Armadas o Guardia Civil; arrestos y sanciones del personal militar y de los miembros de la Guardia Civil.
Daños morales: derivados de los anteriores. 


El problema de la compatibilidad entre el régimen general de la responsabilidad patrimonial y el régimen específico contemplado en la legislación de clases pasivas del Estado.

El caso del Sargento y sus compañeros fallecidos y lesionados en Hoyo de Manzanares, es similar a otros.
En todos ellos, a los familiares de los fallecidos se les fijó una pensión extraordinaria del sistema de clases pasivas del Estado; una pensión, que en éste caso se fijó en 662,26 euros, en catorce pagas, para el padre y otra de la misma cuantía para la madre.
¿ Son compatibles pensión e indemnización?
El Consejo de Estado ha establecido diversos criterios:
a/ La mera circunstancia de que un militar, o cualquier funcionario público, sufra una lesión mientras presta un servicio, no resulta suficiente para apreciar la responsabilidad patrimonial.
b/ Para que concurra, es necesario un “título específico de imputación”, una circunstancia que, al margen de la producción de la lesión en acto de servicio, permita atribuir a la Administración el resultado dañoso, lesivo o el fallecimiento.
c/ Aún concurriendo ese título específico de imputación, puede ocurrir que no se reconozca una indemnización de la Administración, pues se estime adecuada la reparación con la cuantía de las pensiones de clases pasivas del Estado ya otorgadas a la victima o sus herederos.
d/ En definitiva, la vía de la responsabilidad patrimonial y las pensiones extraordinarias de clases pasivas no son siempre incompatibles.
 Dada la distinta naturaleza y fundamento de unas y de otras, procederá reconocer una indemnización por responsabilidad patrimonial, cuando la correspondiente pensión extraordinaria no sea suficiente para lograr reparar íntegramente el daño sufrido por el interesado.

El título de imputación.
En la mayor parte de los casos, interviene la autoridad judicial competente, una vez se producen los hechos, al objeto de determinar si existe responsabilidad penal por parte de alguien.
Así ocurrió con el accidente de Hoyo de Manzanares, al instruir diligencias penales el Juzgado Togado Militar Territorial nº 11 de los de Madrid,  que en auto de 4 de octubre de 2013 archivó las actuaciones al considerar que no se cometió delito alguno.
Entonces, pese al archivo del procedimiento en la vía judicial penal, ¿cabe la existencia de un título de imputación para la Administración Pública? La respuesta, es afirmativa.
Así fue en el caso de Hoyo de Manzanares y en otros.
Aun siendo el accidente un caso fortuito, según dicha Autoridad judicial, la resolución del Ministro de Defensa de 13 de julio de 2015, estima que ello no obsta para que se aprecie la concurrencia de un título especifico de imputación que permite vincular causalmente el siniestro al funcionamiento de los servicios públicos.
Según diversos dictámenes del Consejo de Estado, la creación de un riesgo objetivo en la realización del ejercicio de entrenamiento por parte de la Administración Militar y, sobre todo, su concreción en la explosión causante de los daños “constituyen un título de imputación adecuado para generar la responsabilidad de dicha Administración. Y ello porque se trató de un riesgo más allá de lo exigible a un militar profesional durante el desarrollo de un ejercicio de entrenamiento en territorio nacional en tiempo de paz”.
En definitiva, atendiendo a las circunstancias que coadyuvaron a la producción del resultado lesivo descritas en la resolución judicial, la resolución del Ministro de Defensa, antes mencionada, vincula las lesiones y el fallecimiento de los cinco militares en Hoyo de Manzanares, al funcionamiento de los servicios públicos, más allá de la producción de los hechos en acto de servicio.
Es decir, como conclusión, existe un título de imputación a la Administración Pública ( Ministerio de Defensa) y ésta tiene la obligación de indemnizar.

Existencia de lesión que no haya sido objeto de reparación ( indemnización).

Con independencia de cuál sea el sistema indemnizatorio que se aplique, hay que partir de un principio fundamental plasmado por el Consejo de Estado, en su Dictamen número 1064/91/407/91/RL, de fecha 10 de Octubre de 1991, que ha venido aplicando desde esa fecha de manera continuada.
Dicho Principio es el siguiente:
En materia de reparación de perjuicios este Consejo de Estado sigue la doctrina de que, en el caso de que junto al cauce general previsto en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, −hoy artículo 139 de la LPA−, exista una vía específica de reparación, debe seguirse el procedimiento especial y no el general, a no ser que la indemnización que resulte de aquél no restituya íntegramente la lesión sufrida por el interesado.”
Aún concurriendo un título de imputación, es necesario que exista una lesión en sentido técnico jurídico que no haya sido objeto de reparación o que ésta no sea suficiente y adecuada a las circunstancias en que se produjeron los hechos o a las víctimas.
En la mayor parte de los casos en los que el Ministerio de Defensa deniega las indemnizaciones, es por éste motivo.
Defensa estima que con la percepción de pensiones extraordinarias del sistema de clases pasivas, unidas a la indemnización del seguro colectivo del Ministerio de Defensa, las víctimas, sus familiares o herederos están suficientemente resarcidos.
Esto ocurrió en las reclamaciones de los familiares de los fallecidos en el caso del helicóptero “Cougar” en Afganistán, o los fallecidos a bordo de la fragata “Extremadura”, cuando estaban de guardia en la cámara de calderas de la misma, al reventar el tubo de caída de la misma.
En el caso del fallecido en Hoyo de Manzanares, la resolución ministerial deniega la reparación con la consiguiente indemnización, al estimar que con las pensiones extraordinarias de los padres del fallecido y la suma cobrada del seguro colectivo, se produjo la reparación integral de los daños irrogados a los padres del Sargento fallecido, “en la medida en que sea posible en términos monetarios”.

Criterios para la reparación integral del daño.

Esto último nos lleva al difícil asunto de determinar la cuantificación económica, monetaria, de la reparación.
El principio general es que esta debe dejar indemne a la víctima del daño injusto, debe procurar una reparación integral del detrimento que dicho daño ha supuesto para su patrimonio, debe restituir éste a su pleno valor anterior al suceso dañoso, y debe cubrir, por tanto, todos los daños y perjuicios sufridos en cualquiera de los bienes y derechos (art. 40  y 141 LPC).
No obstante, la determinación de la extensión y alcance de la reparación se fija por los Tribunales en función de los elementos probatorios aportados; hay daños de muy difícil probanza donde se imponen casuísticamente presunciones estimativas y en la valoración de los daños no patrimoniales y morales se utilizan siempre criterios convencionales.
La reparación integral supone la necesidad de pagar un valor de reposición o sustitución, y en ningún caso puede rebasarse llegando a un resultado lucrativo.
La indemnización cubre tanto el daño emergente como el lucro cesante, si bien en relación con éste existe una especial dificultad de prueba. Esto hace que el Tribunal realice una ponderación alzada que suele calificarse de "ponderada" o "prudencial".
Hasta la LPC no existía en nuestro ordenamiento precepto alguno que regulara los criterios para el cálculo de la indemnización, salvo el artículo 134.3 del Reglamento de expropiación forzosa, que remitía para la valoración, en lo posible, a los criterios utilizados en la Ley.
 Ahora el artículo 141.2 de la LPC alude a unos criterios genéricos para calcular la indemnización: “la indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado”. Pero la generalidad del enunciado no supone realmente una novedad, salvo la referencia a los criterios de mercado.
Con carácter general, cuando la imputación es por culpa o negligencia, es decir, por un funcionamiento anormal de los servicios, los Tribunales son más proclives a aumentar la indemnización y a admitir el lucro cesante. Y cuando la víctima contribuyó al resultado dañoso y se admite en la relación de causalidad la concurrencia de causas se disminuye la indemnización en la proporción debida.
En el caso de daños materiales la prueba de la cuantía o la determinación de las bases o criterios necesarios para fijarla es decisiva. El artículo 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, reglamento de los procedimientos de la Administración Pública en materia de responsabilidad patrimonial, dispone que en la reclamación se deberán especificar las lesiones producidas, la relación de causalidad y evaluación económica de la responsabilidad si fuera posible, acompañando cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.
El artículo 9 del mismo Reglamento prevé un período de prueba en el expediente indemnizatorio que puede referirse tanto a los hechos como a la propia valoración del daño. Dichos medios de prueba pueden ser cualquiera de los habituales en la práctica jurídica, pero puede decirse que los dictámenes de peritos y expertos, la remisión a criterios tributarios, a supuestos análogos en vía expropiatoria o a los del seguro de vehículos de motor son elementos a considerar.
Más complicada es la determinación de la reparación en el caso de lesiones corporales, muerte o daños morales. En relación con estos últimos, pudiera bastar una condena simbólica, pero ello no suele suceder en la práctica de nuestros Tribunales, en la que se fijan cuantías estimativas, sin que de ellas se pueda deducir un criterio rector.
El daño moral aparece con frecuencia mezclado y globalizado junto con los daños estrictamente patrimoniales. Incluso los Tribunales tratan de traducir o convertir el daño moral en un criterio de orden patrimonial.
Por lo que respecta a la vida, la dificultad de establecer pautas generales deriva del hecho de que no es habitual desagregar los conceptos indemnizatorios, que se suelen fijar muchas veces de manera global, incluyendo conjuntamente auténticos daños patrimoniales y los más imprecisos daños morales. Las referencias jurisprudenciales aluden a criterios de la jurisprudencia civil o penal, mencionándose la situación laboral de la víctima, su edad, sus circunstancias profesionales y económicas así como sus cargas familiares. Las indemnizaciones son muy variables, aunque puede decirse que han aumentado considerablemente en los últimos años.
En relación con las lesiones y secuelas, se indemnizan los gastos de curación, los salarios no devengados y las secuelas en la medida en que pueden impedir a la víctima su trabajo habitual y sus obligaciones familiares.
 Se utilizan también fórmulas concretas para llegar a una cifra global como la capitalización al interés legal de la diferencia entre los ingresos anuales que resulte de restar al salario de la víctima la pensión concedida por la Seguridad Social; pensión compatible, como regla general, con la indemnización debida en vía de responsabilidad. Otra técnica es calcular dicha diferencia anual y multiplicarla por el número de años que le quedaran a la víctima para jubilarse.
También se ha intentado fijar un baremo concreto como los que existen en el ámbito de la Seguridad Social o las tablas indemnizatorias que se aplican a las compañías de seguros.
Una STS de 21 de abril de 1998 señala que la aplicación de las reglas de tasación legal de los daños corporales contenidas en el anexo de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro de vehículos de motor es orientativa, por no ser directamente aplicables a los supuestos de responsabilidad de la Administración, si bien conviene poner de manifiesto que se trata de un instrumento cuya utilización está muy extendida en la Administración, dado su carácter práctico y objetivo, acorde con lo establecido en el referido artículo 141.2 de la LPC.
La indemnización es en dinero y, normalmente, consiste en una cantidad fija, aunque el artículo 141.4 de la LPC dispone que “la indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado”.
En los supuestos de desfase temporal entre la fecha de la lesión y la de la sentencia condenatoria, la solución tradicional es la condena al pago de intereses sobre la cantidad que supone la indemnización. Pero, partiendo de que se trata de una deuda de valor y no de cantidad, cabía apuntar a la retasación en el seno del propio proceso. El artículo 141.3 de la LPC determina que “la cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y los intereses que procedan por la demora en el pago de la indemnización, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria”.

Conclusión sobre el caso de la Academia de Ingenieros.

A mi juicio, en éste caso, conforme a la propuesta de resolución del instructor del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial incoado en el propio Ministerio de Defensa, y el informe favorable de la Intervención general del Ministerio, las pensiones extraordinarias de los padres y la suma abonada por el seguro colectivo, son insuficientes en consideración a las circunstancias en las que los hechos se produjeron, la gravedad del accidente y la juventud del Sargento fallecido (el instructor proponía indemnizar a cada progenitor con 45.000 euros y al hermano del fallecido con 6.000 euros).
Creo que en la vía judicial contencioso administrativa, se podrá obtener una indemnización que haga justicia a los perjuicios morales y afectivos sufridos por los padres del fallecido, pese a que sean estos irreparables en términos económicos.
Efectivamente más vale morir en Líbano que en Madrid (ver aquí). Si hubiesen fallecido en dicha misión internacional, para la que se preparaban, las familias de los fallecidos hubiesen percibido 140.000 euros, compatibles con pensiones y seguros ( ver aquí, página DIAPER).
Ojalá obtengan los familiares de los fallecidos el resarcimiento que, sin duda, merecen.

scasagu1955@gmail.com
@scasagu
La toga castrense en facebook.


                   



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