Rules of Engagement (ROE).

Para la estadística de entradas de un blog jurídico militar como éste, con una finalidad divulgativa para legos en Derecho, es arriesgado intentar escribir algo comprensible sobre las ROE pues alguien, al leer el título de la entrada, puede pasar de hacer "click", al no haber oído nunca acrónimo tan perverso, y no leer el post.

No lo hagas. Si has estado de misión fuera de España tuviste ROE aunque no lo supieras.

Recuerdo perfectamente que para mí, un entonces joven comandante auditor dispuesto a ir a Bosnia Herzegovina como asesor jurídico, como componente de la Agrupación Táctica Extremadura en octubre de 1994, “ROE” era un acrónimo absolutamente desconocido, pese a llevar nuestro país en la OTAN unos años. Por vez primera oí hablar del mismo cuando el jefe de la segunda sección del Estado Mayor, habló conmigo al objeto de evaluar las ROE de la operación y preparar una pequeña cartera de bolsillo para el soldado de a pié, al objeto que tuviera las ROE presentes en todo momento. Me pareció, como jurídico militar, una idea fascinante y que daba auténtica justificación a mi presencia en aquella operación.

De qué estamos hablando.

Las Reglas de Enfrentamiento (“Rules of Engagement”, ROE) son aquellas órdenes del mando que determinan cuándo, dónde, contra quién y cómo se usa la fuerza, incluso la letal, durante una operación militar.

Esta definición de ROE es un compendio de las contenidas en diversos documentos.

Una de las mejores definiciones de lo que se entiende por ROE es la proporcionada por la Publicación Conjunta de las fuerzas armadas norteamericanas “DOD 1-02” (“Dictionary of Military and Associated Terms”); otra muy parecida queda recogida en el “Glosario de Términos Militares del Ejército de Tierra español” (documento “DO-005”); semejante ésta última a la contenida en el “D-CP-07”, de la Armada española, titulado “Manual de Derecho Marítimo para Comandantes de Buques y Estados Mayores” (apartado 0541), de junio de 2005; y la OTAN las define en un buen número de documentos fundamentalmente el “AAP-6” (2007) y “MC-362/1”.

Incluso el Comité Internacional de la Cruz Roja, tiene un concepto propio de ROE, a las que llama “Reglas de entrada en combate”.

Dice que se trata de reglas que restringen el empleo de la fuerza, en los límites autorizados por el derecho interno, así como por el derecho internacional de los conflictos armados. Que factores estratégicos, políticos y diplomáticos pueden también influir en su formulación y el concepto de reglas de entrada en combate está en general asociado a la teoría del contraataque gradual. Concluye diciendo que salvo en casos excepcionales, estas reglas deben tener también en cuenta las exigencias de la autodefensa.

Ya veis que todas estas definiciones, y otras muchas que no hemos querido reproducir aquí para no cansaros, en general, tienen contenidos parecidos.

En cualquier caso, y esto es lo más importante desde el punto de vista legal, las ROE se consideran órdenes para el empleo gradual de la fuerza, en función de las diferentes situaciones que pueden producirse en el desarrollo de una operación militar.

Son un mecanismo básico para que los mandos superiores decidan cuándo se debe desplegar una unidad y cuánta fuerza puede emplear.

Determinan el grado y las modalidades de aplicación de la fuerza, así como los límites dentro de los cuales actúa un comandante. Se pueden promulgar ROE para restringir acciones concretas o para ampliar los límites de una acción; son la suma de varios factores e incluyen el marco jurídico de las operaciones, las instrucciones políticas y las consideraciones operativas que derivan de la propia misión militar.

El término se ha incorporado a la doctrina militar española y su traducción del inglés nos permite comprender su doble perspectiva. 
Por un lado, “engagement” quiere decir enfrentamiento, lucha, combate, y por ello el concepto se refiere a las reglas que debemos cumplir en el mismo; pero por otro lado “engagement” también quiere decir compromiso, porque el mando se compromete a usar la fuerza, ya sea en caso de legítima defensa, o en los casos y formas previstos como necesarios para el cumplimiento de la misión y solamente en los mismos.

¿Cómo y cuándo se establecen las ROES?

De dos formas.

La primera, antes del diseño de una operación, mediante la redacción previa de un catálogo general (denominado “SROE” o “Standing ROE”), del que luego se elegirán las que se consideran más adecuadas para cada concreta misión. Así lo hace la OTAN, la UE e incluso Naciones Unidas, que poseen listados de ROE de los que se eligen las concretas para cada operación.

La segunda, es su redacción para una operación específica.

En cualquier caso, se elijan de entre las posibles de un catalogo previo, o se creen “ad hoc”, su redacción es responsabilidad del mando operacional y se elaboran o eligen en fase de planeamiento, con intervención del asesor jurídico, una vez fijados el concepto de la misión, una vez establecido el marco jurídico en que debe desenvolverse y tras definirse los objetivos político-estratégicos a alcanzarse.

Forma parte del oportuno Plan de Operaciones (OPLAN) anterior al despliegue de la misión, confirmado en la Orden de Operaciones (OPORD) una vez se haya desplegado en la zona de operaciones.

Régimen jurídico.

En primer lugar, hay que señalar que son una orden o conjunto de órdenes, cuyo incumplimiento se sanciona en las leyes penales y disciplinarias, y quedan incluidas en el concepto de orden que, a efectos penales, da el artículo 8 del Código Penal Militar.

Como toda orden, las ROE pueden manifestarse externamente tanto en una prohibición concreta, como en un mandato positivo o en una autorización de uso de las armas, en las circunstancias que se establezcan.

Las ROE, aparte de su carácter de orden relativa a un aspecto concreto del servicio muy acotado (en el tiempo, en el espacio, respecto a las circunstancias, métodos y medios empleados en el uso de la fuerza) carecen de rango ni valor normativo independiente, ni en el Derecho Internacional ni en el Derecho interno español (se trataría de “instrucciones y órdenes del servicio”, conforme a la normativa administrativa).

¿En qué leyes o reglamentos se establecen las ROE?

Las ROE se han recogido en la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar, cuyo artículo 4 (que contiene las “reglas de comportamiento militar”) establece, en la sexta, lo siguiente:

“En el empleo legítimo de la fuerza, hará un uso gradual y proporcionado de la misma, de acuerdo con las reglas de enfrentamiento establecidas para las operaciones en las que participe”.

Además, son expresamente mencionadas en las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, aprobadas por Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, en los artículos 42, 84, y 94.

Por su importancia, no me resisto a su cita textual:

“Artículo 42. Manejo y uso de las armas. Pondrá máxima atención en todo lo concerniente al manejo de las armas, especialmente en la aplicación de las normas de seguridad, consciente de su gran importancia. Para hacer uso de ellas, se atendrá estrictamente a la normativa vigente, órdenes recibidas y reglas de enfrentamiento.

Artículo 84. Uso legítimo de la fuerza. En el empleo legítimo de la fuerza, el militar hará un uso gradual y proporcionado de la misma, de acuerdo con las reglas de enfrentamiento establecidas para las operaciones en las que participe.

Artículo 94. Respuesta ante situaciones cambiantes.

El conocimiento y cumplimiento de las reglas de enfrentamiento le permitirán hacer frente a las situaciones cambiantes de cada momento, debiendo estar preparado para asumir la protección de la población afectada y los riesgos consiguientes”.

Este mismo texto legal, las Ordenanzas, establecen cual es el concepto de orden (art. 45) en el que tienen cabida las ROE; obligan al cumplimiento de las instrucciones y órdenes de autoridades y superiores civiles de los que dependa jerárquicamente en las organizaciones nacionales o internacionales en las que preste servicio (art.46); determinan la responsabilidad en la obediencia y sus límites (arts.47 y 48), además de establecer la posibilidad de formular alguna objeción a la orden recibida (art.49).

Para cerrar el capítulo de las Ordenanzas, tenemos que mencionar, por su evidente relación con las misiones en las que las ROE van a desplegar su eficacia, los artículos 56 y 85 que establecen la grave responsabilidad penal en relación con los delitos contra el Derecho Internacional Humanitario y el llamado principio de humanidad, que obliga al militar a mantener una conducta en el transcurso de cualquier conflicto u operación militar, conforme a las normas que resulten aplicables de los tratados internacionales en los que España fuera parte, relativos al Derecho Internacional Humanitario (ver también el capítulo VI sobre la ética en las operaciones).

           

¿Qué ocurre si se incumplen las ROES?

Si se ejerce la fuerza fuera de los procedimientos y casos debidos, es decir, si se produce una extralimitación, los responsables serían responsables de la misma, incluso penalmente, tanto ante la jurisdicción nacional como internacional.

Su conducta podría tipificarse por los delitos militares previstos en los artículos 44 y 65 del Código Penal Militar, de desobediencia a la órdenes legítimas de los superiores y si empleare u ordenare ejercer violencia innecesaria o el uso ilícito de las armas.

Evidentemente, si se persigue la violencia innecesaria o el uso ilícito de las armas, significa que el Derecho reconoce la posibilidad, inherente a la función de las Fuerzas Armadas, que exista alguna forma de violencia necesaria y la licitud del uso de armas en determinadas circunstancias.

Sometimiento de las ROES al Derecho internacional e interno.

Tampoco cabe que su contenido colisione con lo prescrito por los instrumentos convencionales sobre la materia en los que España es Parte, o con las normas que constituyen el núcleo del Derecho consuetudinario aplicable en los conflictos armados. El sometimiento de las ROES al Derecho (sea el nacional, el internacional y, dentro de éste, al Humanitario o al de los Conflictos Armados) es absoluto. Sería imposible, desde un punto de vista jurídico, que las ROE, o cualquier otra orden procedente de una autoridad militar española, derogaran el bloque normativo (procedente del Derecho interno o Internacional) sobre el uso de la fuerza y sus consecuencias.

Resumen general:

Hagamos un resumen general de sus características más importantes, conforme a nuestro ordenamiento jurídico:

1º. Son directivas, órdenes, instrucciones de servicio emitidas a las fuerzas militares que definen las circunstancias, condiciones, grado y manera bajo las cuales las fuerzas militares podrán emplear la fuerza.  

2º. Su propósito general es proporcionar un medio mediante el cual las Autoridades de las naciones puedan controlar la actuación de la fuerza en situaciones de paz, tensión o crisis.

3º. Con la excepción de la defensa propia, durante las operaciones de paz y las operaciones previas al comienzo de un conflicto armado, las RO suponen la única autorización para emplear la fuerza.

4º. Desde el punto de vista político, aseguran ante situaciones inesperadas o de fallo de comunicaciones, que las intenciones políticas están recogidas en las líneas de acción militares.

5º. Desde el punto de vista militar, suponen un techo, un límite máximo, en la utilización de la Fuerza, por ello en su redacción debe tenerse en cuenta:

a. No deben coartar el derecho de autodefensa.

b. No deben contener ambigüedades, ni legales ni semánticas, que puedan conducir a un mando a vulnerar la política nacional, por una interpretación errónea.

6º. Las ROE no son, en ningún caso, herramientas para asignar misiones o dar instrucciones tácticas.

7º. Son órdenes que deben ser definidas de acuerdo con criterios de concreción, legalidad, escritura y difusión universal entre los implicados y deben ajustarse a las leyes internacionales que definen los límites legales para el uso de la fuerza. Las leyes nacionales pueden ampliar estos límites en ciertas situaciones y operaciones.

8º. Las ROE deben darse por escrito y difundirse a todos los participantes. Serán sucintas y precisas, sin dejar dudas en los límites, restricciones o autorizaciones, en forma de una serie gradual de prohibiciones y permisos aplicables a una gama ancha de actividades militares.

9º. Cuando son prohibiciones, constituyen órdenes de no efectuar las acciones descritas.

10º. Cuando son autorizaciones, definen los límites de la amenaza a partir de los cuales se autoriza el uso de la fuerza.

11º. Se redactan en forma de lista o catálogo, de tal modo que el mando disponga de un menú de opciones. Las circunstancias de cada operación pueden requerir el uso de una ROE no listada en el catálogo.

12º. En cualquier caso, conviene destacarse que las ROE no pretenden resumir los preceptos del Derecho de los Conflictos de Armados, cuyo conocimiento por parte de los militares se supone siempre.

Son parte (muy importante) de la acción de mando.

Las ROE son por tanto un aspecto concreto de la acción de mando y, correlativamente, un asunto de disciplina, operatividad, planeamiento, doctrina y entrenamiento. En suma, “ROES is a Commander´s responsibility”.

Como las ROE son, antes que nada, una responsabilidad del mando, se ha dicho que “ROE are commanders rules”, “not lawyers rules”; no son reglas legales sino reglas o instrucciones del comandante en jefe; en ellas no solo encontraremos elementos jurídicos, sino operacionales y, desde luego, políticos, que influyen directamente en la forma en que una unidad, de mayor o menor rango, usa la fuerza en defensa propia o para el cumplimiento de su misión.

Si os dais cuenta amables lectores, si habéis tenido la paciencia de llegar hasta aquí en vuestra lectura, en realidad las ROE se encuentran en un espacio intermedio entre los planos jurídico, político y operacional de la misión, de tal manera que, en cada situación, esta realidad determina un perfil específico.

Cada caso, cada misión son distintos. Así, por ejemplo, la misión de UNPROFOR en Bosnia- Herzegovina, de cascos azules, o el cumplimiento de los Acuerdos de Dayton de 1995 en el mismo país (objetivo de la IFOR y la SFOR de la NATO) o las acciones de interdicción aérea llevadas a cabo en Serbia y Kosovo; tenían, lógicamente, objetivos, efectos y naturalezas distintas que la ocupación de Irak o el apoyo al gobierno pakistaní para proporcionar ayuda humanitaria a su población, cuando fue víctima de un terremoto, lo cual se reflejaba en sus respectivas ROE.

Por ello, su espectro es muy amplio, tanto como el abanico mismo de las operaciones que se diseñen para cada caso, y además, son cambiantes, según evoluciona el ambiente en que se desarrolla la operación.

Las ROE ocupan un espacio intermedio entre las consideraciones y los requerimientos políticos, operacionales y jurídicos de una misión:

Y es que, como ha señalado Friedman, el éxito de la misión depende de la justa combinación de los aspectos políticos, operacionales y legales que articulan su estructura.

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